TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)
FECHA: 1967/08/09
PARTES: Colella, Ciriaco c. Fevre y Basset, S. A. y/u otro
Opinión del Procurador General de la Nación:
A raíz de la conciliación de que da cuenta el acta de fs. 162/163, la demanda origen de estos autos fue desistida en su totalidad por uno de los actores y en forma parcial por el restante, Ciriaco Colella, quien únicamente mantuvo su reclamo en concepto de indemnización por antigüedad por las diferencias emergentes de la ley 16.881, ello de conformidad con la reserva que sobre el punto había quedado expresada a fs. 4 vuelta.
Corrido el pertinente traslado a la demandada, ésta opuso la falta de validez de las normas en que se fundó la pretensión del actor. Sostuvo, en síntesis, que con la promulgación de esas disposiciones el Poder Ejecutivo excedió las facultades que le confiere el art. 72 de la Constitución Nacional, criterio que en definitiva acogió la sala V de la Cámara de Apels, del Trabajo, a la que correspondió dictar la sentencia final de la causa en las instancias ordinarias, pues dicho tribunal declaró inconstitucional la ley 16.881 por haber sido promulgada en abierta violación del art. 72 ya mencionado, y carecer, así, de una condición esencial para su existencia y aplicación.
De este pronunciamiento se agravia la parte actora en el recurso extraordinario que ha interpuesto a fs. 221, apelación que somete a fallo de V. E. un problema de notoria trascendencia que ha preocupado con intensidad a la doctrina especializada, y dado lugar a un interesante debate en la jurisprudencia de nuestros tribunales.
El primer aspecto de la cuestión que corresponde poner en claro radica en determinar si es o no posible el control jurisdiccional del procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo al vetar 59 artículos de la ley 16.881 y promulgar por el mismo acto los cuatro restantes, uno de ellos de mera forma (v. decreto 3643/66 en Bol. Oficial del 19 de mayo de 1966).
Como es sabido, la jurisprudencia de la Corte incluye algunos pronunciamientos que declararon ajeno a su competencia el examen del proceso de elaboración y sanción de las leyes, y, en tal sentido, es obligada la referencia a los precedentes de Fallos. t. 53, p. 420; t. 141, p. 271; t. 143, p. 131 y t. 210, p. 855
Presenta alguna dificultad, sin embargo, la formulación de un juicio enteramente asertivo acerca de que esa doctrina haya sido establecida con el alcance de excluir rigurosamente de la jurisdicción judicial, en cualquier supuesto, el examen antes indicado, pues para la decisión de todos esos casos concurrieron circunstancias particulares que no dejaron de ser ponderadas por el tribunal en cada una de las sentencias aludidas, y que, por lo mismo, obstan, en principio, a una generalización del criterio en ellas sustentado.
Así, por ejemplo, en Fallos, t. 53, p. 420, la Corte creyó oportuno poner previamente de manifiesto en extensos considerandos, que la ley cuya validez formal se hallaba en tela de juicio, por la materia de ella que era la intervención federal a una provincia, habia comportado el ejercicio de una facultad privativa de los poderes políticos; y que, asimismo, no se trataba en el caso de una contienda entre partes por derechos individuales de particulares o del Estado mismo que se encontraran protegidos por la Constitución directamente, sino que se le reclamaba una decisión de carácter general, una sentencia de naturaleza y efectos puramente politicos, que controlara y revocara disposiciones y actos del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo de la Nación, en materia de la exclusiva competencia de dichos poderes.
En cuanto a las sentencias de Fallos, t. 141, p. 271 y t. 143, p. 131, dictadas en dos causas idénticas con fundamentación también igual, se declaró en ellas la incompetencia de la Corte para conocer en jurisdicción originaria de sendas demandas contra la provincia de Tucumán por devolución de sumas cobradas en concepto de impuestos, sustentadas en la nulidad de la ley que había establecido el tributo por no haber estado válidamente constituida la Cámara de Diputados provincial en la sesión en que dicha ley fuera sancionada. Y, precisamente, entre las razones expresadas por el tribunal para excusarse de juzgar sobre ese problema, no fue la de menor importancia la imposibilidad, fundada por la Corte en los arts. 104 y 105 de la Constitución, de que un tribunal de la Nación entrara a conocer de los procedimientos de autoridades independientes de los poderes nacionales para examinar una ley local, no desde el punto de vista de su adecuación a las garantías federales, sino bajo su aspecto político, cuando las provincias se rigen por sus propias instituciones y constituyen sus autoridades gubernativas sin intervención del Gobierno central.
Finalmente, al desestimar en Fallos, t. 210. p. 855, la objeción que se había articulado contra el art. 401 de la ley 12.161 por no haberse respetado en su elaboración la cláusula constitucional que atribuye a la Cámara de Diputados la iniciativa de las leyes sobre contribuciones, la Corte declaró no corresponder al Poder Judicial el estudio del proceso interno del examen y votación de las leyes para establecer si las Cámaras Legislativas cumplieron o no con las exigencias de la Constitución.
Sin embargo, el tribunal hizo valer de inmediato, como coadyuvante para el rechazo de la tacha opuesta, la circunstancia de que la ley en cuestión no podía ser definida como de carácter impositivo, ya que introducía modificaciones al Codigo de Minería y, por tanto, formaba parte del mismo; consideración esta última que aparecería innecesaria si hubiera que atribuir a la anterior un carácter estricto, y que, de alguna manera, vendría a atenuar el rigor de aquella doctrina.
Reitero, pues, que sugiere dudas extraer de los precedentes mencionados un impedimento absoluto para el juzgamiento y la decisión del problema planteado en estas actuaciones, máxime cuando en el estudio de la antigua jurisprudencia del tribunal sobre la materia no podría prescindirse del pronunciamiento de Fallos, t. 189, p. 156.
En él, en efecto, se rechazó una demanda que había atacado el modo en que el Poder Ejecutivo ejercitara sus atribuciones constitucionales al vetar sólo un artículo de la ley 12.313 y poner en vigor el resto de ella, pero, luego de examinar la sentencia, desde algunos aspectos, el alcance del art. 72 de la Constitución Nacional, aquella decisión fue finalmente adoptada porque el actor carecía de interés, en las circunstancias del caso, para objetar la promulgación parcial de la ley impugnada. Todo lo cual permite deducir que, en opinión de la Corte, la jurisprudencia de Fallos, t. 53, p. 420; t. 141, p. 271 y t. 143, p. 131, no obstaba a la naturaleza justiciable de la cuestión suscitada en esos autos.
De todos modos, creo que la jurisprudencia actual de V. E. exime de un análisis más exhaustivo de los pronunciamientos anteriores, pues, en efecto, cuando en fecha más cercana la Corte debió contemplar nuevamente el asunto, esta vez con relación a la forma en que fue sancionado el art. 14 nuevo de la Constitución Nacional, recordó que las facultades jurisdiccionales del tribunal no comprenden como principio el examen del procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes por ser atribución del Poder Legislativo la de aplicar la Constitución dentro de los límites de su legítima actividad, pero estableció que tal principio cederia en el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley (Fallos, t. 256, p. 556, consids. 1° y 3°).
Ahora bien, en mi opinión, que dejaré fundada un poco más adelante en este dictamen, las normas legales que la demandada ha impugnado se encuentran comprendidas en ese supuesto excepcional a que V. E. aludió y, por ello, pienso que no existe óbice fundamental para estimar planteado en autos un caso justiciable.
En efecto, no se halla en el sub júdice en tela de juicio una ley cuya invalidez pueda afectar el mantenimiento de una medida de gobierno privativa de los poderes políticos, y que pudiera, sobre tal base, estimarse ajena a la esfera judicial, ni la jurisdicción de los tribunales nacionales encuentra valla en el derecho de las provincias de regirse por sus propias instituciones. Tampoco ha sido articulada en autos cuestión alguna que requiera interpretar y aplicar reglamentos dictados por uno de los Poderes de la Constitución para regir su funcionamiento interno, o cuya decisión le haya sido expresamente reservada por ella, como ocurre, por ejemplo, con las relativas a las elecciones, derechos y títulos de los miembros del Congreso (art. 56).
Lejos de todo ello, al articular su defensa fundada en la inexistencia de disposición legal que válidamente le imponga satisfacer la pretensión del actor, la parte accionada reclama ante la justicia adecuada tutela de un derecho subjetivo de directa raíz constitucional, cual es el de no verse privado de su propiedad sino en virtud de sentencia fundada en ley. De tal manera, la actuación judicial no se pretende para la defensa de prerrogativas del Congreso frente a un desconocimiento de las mismas por parte del Poder Ejecutivo, sino que se solicita aquélla para la protección de un derecho que la Constitución reconoce a todos los ciudadanos.
Por tanto, y toda vez que, por lo demás, la controversia suscitada sobre la validez de las normas en que se apoya la demanda pone en cuestión la inteligencia del art. 72 del texto de 1853, pienso que debe compartirse la conclusión del a quo en orden a que la presente es una de aquellas causas que el art. 100 de la Constitución somete, sin exclusiones, al conocimiento y decisión de los tribunales nacionales.
Ello establecido, debo añadir que, en mi concepto, la competencia jurisdiccional en el "sub lite" no merece objeciones fundadas en el supuesto desequilibrio institucional que su admisión provocaría, pues cumplida como se halla la exigencia del referido art. 100 relativa a la necesidad de una "causa", de una contienda entre partes, es manifiesto que el ejercicio de aquella competencia no tiene otro alcance que el limitado de la decisión del juicio, y no excede, por tanto, el ámbito de actuación que el Poder Judicial tiene constitucionalmente reservado.
En tales condiciones, tampoco se advierte desmedro para el sistema de la división del gobierno en poderes independientes, sobre todo si no se pierde de vista que dicho sistema se corresponde con el reconocimiento de garantías cuya plena vigencia hace necesaria la actuación armónica de aquéllos derivada del respeto de las normas constitucionales, e indispensable, asimismo, la existencia de un poder encargado de asegurar esa observancia.
En la sentencia de Fallos, t. 189, p. 156, que antes he mencionado, la Corte tuvo oportunidad de abordar algunas cuestiones que se plantean con respecto al verdadero alcance de las facultades que incumben al Poder Ejecutivo con arreglo al art. 72 de la Constitución Nacional.
Pudo allí establecer V. E., en efecto, que la claridad de dicha cláusula impone interpretar que la desaprobación opuesta por aquel Poder a un proyecto con sanción de ambas Cámaras del Congreso puede ser total o puede ser parcial; y que, admitida la existencia del veto parcial, se le debe reconocer, por lo menos, el efecto de suspender la promulgación de la ley en relación a la parte vetada, es decir, impedir que con respecto a esta última se produzca el efecto automático del art. 68.
En cuanto a saber si la promulgación de la parte no vetada se adecua al art. 72 de la Constitución, o si éste exige la devolución al Congreso de todo el proyecto, era cuestión que, como ya expresé, la Corte estimó que no correspondía decidir en ese caso.
No parece que este punto ofrezca mayores dificultades si se lo encara a partir de la letra de los preceptos constitucionales que guardan relación con él.
El art. 72, 1ª parte, establece: "Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de origen: ...", y ninguna otra disposición de las que se vinculan con el punto impide entender el término "proyecto" en su sentido obvio, es decir, referido a la totalidad del proyecto de ley que ha obtenido la aprobación del Congreso. En efecto, los arts. 69 y 70 de la Constitución no suponen que la promulgación expresa o tácita reglada por ellos pueda recaer sobre otra cosa que el proyecto de ley sancionado por el Congreso en su integridad.
Ello no obstante, un sector de la doctrina estima posible la promulgación parcial de las leyes sobre la base de consideraciones atinentes a la dispar redacción del art. 72 con respecto a su fuente, y de razones de carácter teleológico que indicarían la inconveniencia de una interpretación meramente gramatical de esa norma. Pero esta corriente no llega sin embargo a pretender que quepa admitir la promulgación parcial de un proyecto de ley que constituya una estructura unitaria inescindible.
Claro está que lo genérico de esta salvedad obligaría, siempre que se concediera la posibilidad de una promulgación parcial, a examinar las circunstancias de cada caso a efectos de establecer el grado de autonomía que quepa reconocer a las normas aprobadas por el Poder Ejecutivo con relación a aquellas que hayan sido desechadas por él.
Y, precisamente, el análisis de la situación que ha planteado la promulgación parcial de la ley 16.881 revela, a mi juicio, la imposibilidad de que los arts, 39. 40. 62 y 63 de esa sanción legislativa puedan regir como ley de la Nación, con independencia de por lo menos algunos de los artículos observados por el Poder Ejecutivo.
Paso, pues, a exponer las razones que me llevan a la precedente conclusión.
Es evidente que, como lo pone de manifiesto la sentencia apelada, los arts. 39 y 40 de la ley 16.881, que reglan la extinción del vínculo laboral y establecen las indemnizaciones que corresponden en tal caso, se refieren al "contrato de trabajo" sin efectuar distingo alguno, por lo cual el ámbito de aplicación de esas normas se extendería a todas las relaciones de aquella naturaleza.
Sin embargo, la voluntad expresada por el Poder Legislativo en el proyecto sancionado fue que las disposiciones aludidas se aplicasen en la esfera menos amplia delimitada por el juego de sus arts. 4° y 5°, los que fueron vetados por el Poder Ejecutivo en razón de que, a su juicio, era conveniente la aplicación de la ley con una extensión aun menor que la resultante de los indicados artículos.
Sin perjuicio de otras observaciones que el a quo efectúa en la decisión de fs. 212, lo expresado es suficiente para concluir, por lo pronto, que el art. 39 de la ley 16.881, tal como fue puesto en vigor, no traduce, paradojalmente, la intención del Poder que lo promulgó.
Pero, prescindiendo de ello por el momento, conviene subrayar, de acuerdo con lo dicho, que las normas contenidas en aquel artículo, separadas de su contexto original, tampoco reflejan la voluntad legislativa con respecto a su ámbito de aplicación.
A mi juicio esto último tiene importancia fundamental, porque, en tales condiciones, reconocer fuerza de ley al texto de los arts. 39, 40, 62 y 63 ya mencionados implicaría aceptar que, por vía de la promulgación parcial de una ley, pueda ser colocada en total incertidumbre la situación de todos los sujetos de derecho alcanzados por las normas que hayan sido objeto de aquélla.
En efecto, el sentido final de dichas normas se hallaría supeditado a que el Congreso desechara las observaciones del Poder Ejecutivo o las admitiese y, mientras tanto, nadie se hallaría habilitado para determinar con la necesaria fijeza cuáles serían los derechos y obligaciones emergentes de la ley en vigor.
No se daría, entonces, la hipótesis de derechos ciertamente reglados por una ley que en el futuro podría ser modificada, sino que se configuraría algo muy distinto, a saber, la existencia, durante determinado lapso, de derechos y obligaciones de fuente legal cuya real y definitiva eficacia con respecto a ese espacio de tiempo dependería, sin embargo, de la culminación del proceso de formación de la misma ley que los habría generado. Resultaría, pues, que las normas promulgadas tendrían una vigencia meramente condicional, lo que sin duda es contrario a la naturaleza misma de la función legislativa.
De acuerdo con las razones expresadas, la promulgación parcial de la ley 16.881 se halla a mi juicio viciada por una irregularidad esencial.
Creo oportuno no obstante examinar si esta conclusión puede ser desvirtuada sobre la base de que si bien las consideraciones expuestas excluyen la aplicación de la ley con la extensión literal de su texto promulgado, las dificultades se allanarían restringiendo el alcance de éste, por vía de interpretación, al ámbito en que se habría manifestado coincidente la voluntad de los poderes políticos, y que sería el trazado en el mensaje remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso en ocasión de devolver la parte vetada de la ley, esto es, el de las relaciones de trabajo regidas por la ley 11.729.
Al respecto cabría señalar, en primer término, que no sería posible arribar a una certidumbre suficiente acerca de que el Congreso hubiera aceptado que las normas de los arts. 39, 40 y 62 de la ley 16.881 rigieran en una esfera más limitada que aquella para la cual fueran sancionadas.
Pero sea ello así o no, lo cierto es que subyace en el argumento examinado un serio equívoco. En efecto, una cosa es que una ley que por razón de su origen y forma es válida, pueda ser constitucional o no en razón de su contenido, según se confiera a éste un determinado sentido entre los varios posibles que admita el texto. Diversa, en cambio, será la hipótesis en que el trámite de la ley se halla viciado, pues no podría efectuarse, en tales condiciones, ninguna interpretación del contenido de la misma, al no haber quedado previamente establecido que cualquiera de los distintos significados atribuibles a las normas en cuestión es, en principio, expresión adecuada de la voluntad legislativa.
En tal orden de ideas cabe observar que si se desecha a priori uno de los sentidos que cabría conferir a los mismos términos de la ley, en atención al irregular trámite de su formación, se está, necesariamente, rechazando la validez de toda la ley, porque desde el punto de vista de, por así decirlo, la génesis de las únicas y mismas normas, éstas no pueden ser sino del todo válidas o del todo nulas.
Luego, la tesis a la que me refiero importaría tanto como sostener la contradicción de que uno de los sentidos de los términos de la ley sería válido por su regular formación, y otro no, por el vicio de su origen. Es decir, entonces, que el acto de promulgación, único e inescindible, sería, empero, válido desde cierto punto de vista y nulo desde otra perspectiva. Habría, pues, no ya una promulgación de la ley sino de cierto significado de ella, lo cual, si no se quisiese caer del todo en el absurdo, llevaría a reconocer algo imposible, a saber, que el juicio del Poder Ejecutivo respecto de los alcances de las normas que pone en vigor hubiera de incorporarse a éstas, con lo cual dicho poder aparecería investido, no de la atribución de promulgar las leyes sancionadas por el Congreso, sino lisa y llanamente de la facultad de modificarlas.
En definitiva, la idea de que la promulgación parcial de la ley 16.881 no afectaria su validez si el contenido del fragmento promulgado se interpretase restrictivamente encierra un completo contrasentido y es preciso desecharla. Y el defecto intrínseco de este razonamiento, que dejo señalado, haría que. de seguirse tal proceder, los jueces aplicarían la norma en un ámbito librado a su discreción, teniendo tan sólo rigurosamente vedado entenderla en su sentido más inmediato y literal.
En fin, pues, descartado el valor del texto legal como expresión regular de la voluntad legislativa, se la buscaría, para aplicarla como ley, en otras inciertas fuentes, vulnerando así ese elemental recaudo del orden institucional y de la seguridad juridica que es la exigencia, tan obvia, de que sólo pretenden valor de ley los instrumentos que revistan las formas propias de ésta.
La consecuencia sería, así, en el presente caso, que desconociendo los límites de su función, los jueces, por un acto de alcance prácticamente legislativo, actuarían la voluntad coincidente que habrían tenido los poderes políticos en el sentido de elevar el monto de las indemnizaciones por despido de determinadas categorías de trabajadores, pese a que esa voluntad no ha podido concretarse en normas positivas, cuya creación, en los hechos, y siguiendo la idea que rechazo, correría por cuenta de los tribunales.
Ahora bien, con independencia de la justicia de las soluciones a las que por tal medio se hubiere arribado, lo cual no se halla aquí en discusión, es evidente que aquel criterio resulta inadmisible, porque la preservación de los principios comprometidos es condición necesaria del bien común y del orden institucional. Por otra parte, en todo momento puede el legislador proporcionar remedio a la situación que se tuvo el propósito de corregir al sancionarse la ley 16.881.
Concluyo, pues, en definitiva, que no cabe por ninguna vía aceptar la validez de la promulgación parcial de la ley 16.881 en razon, por lo menos, de las consecuencias que ello acarrearía y que he dejado expresadas en la segunda parte de este dictamen.
Por tanto, pienso que corresponde confirmar el fallo apelado en cuanto declara la inconstitucionalidad de dicha ley por la irregularidad de su promulgación, lo cual me exime de tratar la restante cuestión resuelta por dicho pronunciamiento, atinente a la invalidez de la norma de aquella que establece su aplicación retroactiva. Mayo 29 de 1967. Eduardo H. Marquardt.
Buenos Aires, agosto 9 de 1967. Considerando: 1° Que el recurso extraordinario interpuesto por el actor Ciriaco Colella es procedente, pues fundó el derecho que invoca en las disposiciones de la ley 16.881 y la sentencia en recurso declara inconstitucional dicha ley, a raíz de lo cual rechaza la demanda.
2° Que la impugnación constitucional que formula la demandada y acepta el a quo, encuentra fundamento en que la promulgación parcial que de aquella ley hizo el Poder Ejecutivo sería contraria al art. 72 de la Carta Fundamental.
3° Que lo primero que debe resolver esta Corte es si hay en autos cuestión justiciable. Ello así, porque es jurisprudencia del tribunal que sus facultades jurisdiccionales no alcanzan, como principio, al examen del procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes (Fallos, t. 256, p. 556
4° Que, sin embargo, esa doctrina no es aplicable cuando una de las partes hace valer un derecho subjetivo, como el de propiedad, contra obligaciones impuestas por una ley que a su juicio no llegó a ser tal, sobre la base de la invalidez que atribuye a su promulgación. En efecto; en el precedente mencionado de Fallos, t. 256, p. 556, se dijo que el principio que allí se enuncia cedería en el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de una ley: y claro está que ello ocurriría si, en los términos del art. 73 de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo hubiera carecido de la facultad de promulgar parcialmente la ley 16.881.
5° Que, en consecuencia, desde que en el caso se ha declarado por el a quo que no existe promulgación válida, resulta evidente que la de autos es una de las causas que el art, 100 de la Constitución somete al conocimiento de esta Corte. Por ello, y de acuerdo con lo resuelto en Fallos, t. 189, p. 156 donde se entró a conocer de una cuestión similar a la del sub júdice, así como por las demás razones que aducen la Cámara a quo y el Procurador General, no hay duda que se propone a decisión de esta Corte una cuestión justiciable.
6° Que el Poder Ejecutivo observo parcialmente la ley 16.881 y promulgó sólo cuatro de sus 62 artículos, el último de forma. El problema que corresponde resolver es si esa promulgación parcial es válida y si se convirtieron en ley los artículos no observados. Porque para que un proyecto se convierta en ley nuestra Constitución exige, no sólo que se sancione por el Congreso, sino también que lo promulgue el Presidente de la República. Si esto último no ocurre, porque la promulgación falta en absoluto o porque la promulgación es inválida, no existe ley; y en tal caso claro está que nadie podría fundar derechos en una ley inexistente.
7° Que sin que ello implique abrir juicio de un modo general sobre el régimen de la promulgación de las leyes esta Corte considera, en el subexamen, que el proyecto sancionado por el Congreso Nacional constituía un todo inescindible. de modo que las normas no promulgadas no han podido separarse del texto total sin detrimento de la unidad de éste. Como regla, las disposiciones que componen una ley están vinculadas entre sí. No cabe asegurar, pues, que el Congreso hubiera sancionado el proyecto en caso de excluirse algunas de sus normas capitales. De ahí que el Poder Ejecutivo no pudo, en su momento, proceder como procedió, sin invadir atribuciones propias del Congreso Nacional y sin asumir, en la especie, la calidad de legislador.
8° Que, en este sentido, debe señalarse que la ley 16.881, tal como fue sancionada por el Congreso, contenía una reglamentación completa del contrato de trabajo, y sin embargo el Poder Ejecutivo separó de ella y promulgó solamente las normas relativas a la extinción de dicho contrato y a las indemnizaciones correspondientes (art. 39), entre las que se contaba la referida al trabajador con menos de tres meses de servicios (art. 40). Mantuvo también el art. 62, en cuanto declara que la ley es de aplicación a los casos de despido injustificado posteriores al 15 de setiembre de 1965.
9° Que de lo expuesto se desprende que, habiendo el Congreso dictado las normas aludidas como componentes de un cuerpo orgánico destinado a reglar el contrato de trabajo, el Poder Ejecutivo las arrancó de ese cuerpo a cuya aplicación integral las vinculaba el Poder Legislativo, promulgándolas separadamente, con absoluta prescindencia de las restantes, y en particular, de las que definen el contrato y determinan su ámbito de aplicación (arts. 1° al 5°). En su mensaje de observación al proyecto, el Poder Ejecutivo relacionó, es verdad, la aplicación de los arts. 39 y 40 con la ley 11.729; pero ello importó circunscribirlos a un ámbito que no fue el querido por el legislador y, como dice el Procurador General, no sería posible afirmar con certidumbre que el Congreso hubiera aceptado que los arts. 39 y 40 rigiesen en una esfera distinta de la que tuvo en cuenta al concebir la ley.
10. Que, en tales condiciones, debe admitirse que la promulgación parcial que se analiza es constitucionalmente inválida y, por tanto, faltando promulgación, la pretendida ley no es tal y no puede obligar a la parte demandada.
11. Que no es dable a los magistrados pronunciarse sobre la oportunidad o conveniencia de los actos legislativos, de manera que, aunque se aduzca la necesidad de actualizar las indemnizaciones derivadas de la extinción del contrato de trabajo, se impone la necesaria preservación de los principios constitucionales, cuya vigencia es condición necesaria del bien común, como lo destaca el Procurador General. De todos modos, en cualquier momento puede el legislador proporcionar remedio a la situación que se quiso corregir mediante la ley impugnada.
12. Que, en atención a las conclusiones a que se llega en los precedentes considerandos, no tiene objeto tratar el agravio que versa sobre el efecto retroactivo de la ley (art. 62).
Por ello, los fundamentos concordantes de la sentencia apalada y los del dictamen del Procurador General se confirma el fallo apelado, en cuanto fue materia del recurso extraordinario. Las costas de esta instancia por su orden, en atención a la naturaleza de la cuestión resuelta. Eduardo A. Ortiz Basualdo. Roberto E. Chute. Marco A. Risolia. Luis C. Cabral. José F. Bidau.
FECHA: 1967/08/09
PARTES: Colella, Ciriaco c. Fevre y Basset, S. A. y/u otro
Opinión del Procurador General de la Nación:
A raíz de la conciliación de que da cuenta el acta de fs. 162/163, la demanda origen de estos autos fue desistida en su totalidad por uno de los actores y en forma parcial por el restante, Ciriaco Colella, quien únicamente mantuvo su reclamo en concepto de indemnización por antigüedad por las diferencias emergentes de la ley 16.881, ello de conformidad con la reserva que sobre el punto había quedado expresada a fs. 4 vuelta.
Corrido el pertinente traslado a la demandada, ésta opuso la falta de validez de las normas en que se fundó la pretensión del actor. Sostuvo, en síntesis, que con la promulgación de esas disposiciones el Poder Ejecutivo excedió las facultades que le confiere el art. 72 de la Constitución Nacional, criterio que en definitiva acogió la sala V de la Cámara de Apels, del Trabajo, a la que correspondió dictar la sentencia final de la causa en las instancias ordinarias, pues dicho tribunal declaró inconstitucional la ley 16.881 por haber sido promulgada en abierta violación del art. 72 ya mencionado, y carecer, así, de una condición esencial para su existencia y aplicación.
De este pronunciamiento se agravia la parte actora en el recurso extraordinario que ha interpuesto a fs. 221, apelación que somete a fallo de V. E. un problema de notoria trascendencia que ha preocupado con intensidad a la doctrina especializada, y dado lugar a un interesante debate en la jurisprudencia de nuestros tribunales.
El primer aspecto de la cuestión que corresponde poner en claro radica en determinar si es o no posible el control jurisdiccional del procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo al vetar 59 artículos de la ley 16.881 y promulgar por el mismo acto los cuatro restantes, uno de ellos de mera forma (v. decreto 3643/66 en Bol. Oficial del 19 de mayo de 1966).
Como es sabido, la jurisprudencia de la Corte incluye algunos pronunciamientos que declararon ajeno a su competencia el examen del proceso de elaboración y sanción de las leyes, y, en tal sentido, es obligada la referencia a los precedentes de Fallos. t. 53, p. 420; t. 141, p. 271; t. 143, p. 131 y t. 210, p. 855
Presenta alguna dificultad, sin embargo, la formulación de un juicio enteramente asertivo acerca de que esa doctrina haya sido establecida con el alcance de excluir rigurosamente de la jurisdicción judicial, en cualquier supuesto, el examen antes indicado, pues para la decisión de todos esos casos concurrieron circunstancias particulares que no dejaron de ser ponderadas por el tribunal en cada una de las sentencias aludidas, y que, por lo mismo, obstan, en principio, a una generalización del criterio en ellas sustentado.
Así, por ejemplo, en Fallos, t. 53, p. 420, la Corte creyó oportuno poner previamente de manifiesto en extensos considerandos, que la ley cuya validez formal se hallaba en tela de juicio, por la materia de ella que era la intervención federal a una provincia, habia comportado el ejercicio de una facultad privativa de los poderes políticos; y que, asimismo, no se trataba en el caso de una contienda entre partes por derechos individuales de particulares o del Estado mismo que se encontraran protegidos por la Constitución directamente, sino que se le reclamaba una decisión de carácter general, una sentencia de naturaleza y efectos puramente politicos, que controlara y revocara disposiciones y actos del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo de la Nación, en materia de la exclusiva competencia de dichos poderes.
En cuanto a las sentencias de Fallos, t. 141, p. 271 y t. 143, p. 131, dictadas en dos causas idénticas con fundamentación también igual, se declaró en ellas la incompetencia de la Corte para conocer en jurisdicción originaria de sendas demandas contra la provincia de Tucumán por devolución de sumas cobradas en concepto de impuestos, sustentadas en la nulidad de la ley que había establecido el tributo por no haber estado válidamente constituida la Cámara de Diputados provincial en la sesión en que dicha ley fuera sancionada. Y, precisamente, entre las razones expresadas por el tribunal para excusarse de juzgar sobre ese problema, no fue la de menor importancia la imposibilidad, fundada por la Corte en los arts. 104 y 105 de la Constitución, de que un tribunal de la Nación entrara a conocer de los procedimientos de autoridades independientes de los poderes nacionales para examinar una ley local, no desde el punto de vista de su adecuación a las garantías federales, sino bajo su aspecto político, cuando las provincias se rigen por sus propias instituciones y constituyen sus autoridades gubernativas sin intervención del Gobierno central.
Finalmente, al desestimar en Fallos, t. 210. p. 855, la objeción que se había articulado contra el art. 401 de la ley 12.161 por no haberse respetado en su elaboración la cláusula constitucional que atribuye a la Cámara de Diputados la iniciativa de las leyes sobre contribuciones, la Corte declaró no corresponder al Poder Judicial el estudio del proceso interno del examen y votación de las leyes para establecer si las Cámaras Legislativas cumplieron o no con las exigencias de la Constitución.
Sin embargo, el tribunal hizo valer de inmediato, como coadyuvante para el rechazo de la tacha opuesta, la circunstancia de que la ley en cuestión no podía ser definida como de carácter impositivo, ya que introducía modificaciones al Codigo de Minería y, por tanto, formaba parte del mismo; consideración esta última que aparecería innecesaria si hubiera que atribuir a la anterior un carácter estricto, y que, de alguna manera, vendría a atenuar el rigor de aquella doctrina.
Reitero, pues, que sugiere dudas extraer de los precedentes mencionados un impedimento absoluto para el juzgamiento y la decisión del problema planteado en estas actuaciones, máxime cuando en el estudio de la antigua jurisprudencia del tribunal sobre la materia no podría prescindirse del pronunciamiento de Fallos, t. 189, p. 156.
En él, en efecto, se rechazó una demanda que había atacado el modo en que el Poder Ejecutivo ejercitara sus atribuciones constitucionales al vetar sólo un artículo de la ley 12.313 y poner en vigor el resto de ella, pero, luego de examinar la sentencia, desde algunos aspectos, el alcance del art. 72 de la Constitución Nacional, aquella decisión fue finalmente adoptada porque el actor carecía de interés, en las circunstancias del caso, para objetar la promulgación parcial de la ley impugnada. Todo lo cual permite deducir que, en opinión de la Corte, la jurisprudencia de Fallos, t. 53, p. 420; t. 141, p. 271 y t. 143, p. 131, no obstaba a la naturaleza justiciable de la cuestión suscitada en esos autos.
De todos modos, creo que la jurisprudencia actual de V. E. exime de un análisis más exhaustivo de los pronunciamientos anteriores, pues, en efecto, cuando en fecha más cercana la Corte debió contemplar nuevamente el asunto, esta vez con relación a la forma en que fue sancionado el art. 14 nuevo de la Constitución Nacional, recordó que las facultades jurisdiccionales del tribunal no comprenden como principio el examen del procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes por ser atribución del Poder Legislativo la de aplicar la Constitución dentro de los límites de su legítima actividad, pero estableció que tal principio cederia en el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley (Fallos, t. 256, p. 556, consids. 1° y 3°).
Ahora bien, en mi opinión, que dejaré fundada un poco más adelante en este dictamen, las normas legales que la demandada ha impugnado se encuentran comprendidas en ese supuesto excepcional a que V. E. aludió y, por ello, pienso que no existe óbice fundamental para estimar planteado en autos un caso justiciable.
En efecto, no se halla en el sub júdice en tela de juicio una ley cuya invalidez pueda afectar el mantenimiento de una medida de gobierno privativa de los poderes políticos, y que pudiera, sobre tal base, estimarse ajena a la esfera judicial, ni la jurisdicción de los tribunales nacionales encuentra valla en el derecho de las provincias de regirse por sus propias instituciones. Tampoco ha sido articulada en autos cuestión alguna que requiera interpretar y aplicar reglamentos dictados por uno de los Poderes de la Constitución para regir su funcionamiento interno, o cuya decisión le haya sido expresamente reservada por ella, como ocurre, por ejemplo, con las relativas a las elecciones, derechos y títulos de los miembros del Congreso (art. 56).
Lejos de todo ello, al articular su defensa fundada en la inexistencia de disposición legal que válidamente le imponga satisfacer la pretensión del actor, la parte accionada reclama ante la justicia adecuada tutela de un derecho subjetivo de directa raíz constitucional, cual es el de no verse privado de su propiedad sino en virtud de sentencia fundada en ley. De tal manera, la actuación judicial no se pretende para la defensa de prerrogativas del Congreso frente a un desconocimiento de las mismas por parte del Poder Ejecutivo, sino que se solicita aquélla para la protección de un derecho que la Constitución reconoce a todos los ciudadanos.
Por tanto, y toda vez que, por lo demás, la controversia suscitada sobre la validez de las normas en que se apoya la demanda pone en cuestión la inteligencia del art. 72 del texto de 1853, pienso que debe compartirse la conclusión del a quo en orden a que la presente es una de aquellas causas que el art. 100 de la Constitución somete, sin exclusiones, al conocimiento y decisión de los tribunales nacionales.
Ello establecido, debo añadir que, en mi concepto, la competencia jurisdiccional en el "sub lite" no merece objeciones fundadas en el supuesto desequilibrio institucional que su admisión provocaría, pues cumplida como se halla la exigencia del referido art. 100 relativa a la necesidad de una "causa", de una contienda entre partes, es manifiesto que el ejercicio de aquella competencia no tiene otro alcance que el limitado de la decisión del juicio, y no excede, por tanto, el ámbito de actuación que el Poder Judicial tiene constitucionalmente reservado.
En tales condiciones, tampoco se advierte desmedro para el sistema de la división del gobierno en poderes independientes, sobre todo si no se pierde de vista que dicho sistema se corresponde con el reconocimiento de garantías cuya plena vigencia hace necesaria la actuación armónica de aquéllos derivada del respeto de las normas constitucionales, e indispensable, asimismo, la existencia de un poder encargado de asegurar esa observancia.
En la sentencia de Fallos, t. 189, p. 156, que antes he mencionado, la Corte tuvo oportunidad de abordar algunas cuestiones que se plantean con respecto al verdadero alcance de las facultades que incumben al Poder Ejecutivo con arreglo al art. 72 de la Constitución Nacional.
Pudo allí establecer V. E., en efecto, que la claridad de dicha cláusula impone interpretar que la desaprobación opuesta por aquel Poder a un proyecto con sanción de ambas Cámaras del Congreso puede ser total o puede ser parcial; y que, admitida la existencia del veto parcial, se le debe reconocer, por lo menos, el efecto de suspender la promulgación de la ley en relación a la parte vetada, es decir, impedir que con respecto a esta última se produzca el efecto automático del art. 68.
En cuanto a saber si la promulgación de la parte no vetada se adecua al art. 72 de la Constitución, o si éste exige la devolución al Congreso de todo el proyecto, era cuestión que, como ya expresé, la Corte estimó que no correspondía decidir en ese caso.
No parece que este punto ofrezca mayores dificultades si se lo encara a partir de la letra de los preceptos constitucionales que guardan relación con él.
El art. 72, 1ª parte, establece: "Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de origen: ...", y ninguna otra disposición de las que se vinculan con el punto impide entender el término "proyecto" en su sentido obvio, es decir, referido a la totalidad del proyecto de ley que ha obtenido la aprobación del Congreso. En efecto, los arts. 69 y 70 de la Constitución no suponen que la promulgación expresa o tácita reglada por ellos pueda recaer sobre otra cosa que el proyecto de ley sancionado por el Congreso en su integridad.
Ello no obstante, un sector de la doctrina estima posible la promulgación parcial de las leyes sobre la base de consideraciones atinentes a la dispar redacción del art. 72 con respecto a su fuente, y de razones de carácter teleológico que indicarían la inconveniencia de una interpretación meramente gramatical de esa norma. Pero esta corriente no llega sin embargo a pretender que quepa admitir la promulgación parcial de un proyecto de ley que constituya una estructura unitaria inescindible.
Claro está que lo genérico de esta salvedad obligaría, siempre que se concediera la posibilidad de una promulgación parcial, a examinar las circunstancias de cada caso a efectos de establecer el grado de autonomía que quepa reconocer a las normas aprobadas por el Poder Ejecutivo con relación a aquellas que hayan sido desechadas por él.
Y, precisamente, el análisis de la situación que ha planteado la promulgación parcial de la ley 16.881 revela, a mi juicio, la imposibilidad de que los arts, 39. 40. 62 y 63 de esa sanción legislativa puedan regir como ley de la Nación, con independencia de por lo menos algunos de los artículos observados por el Poder Ejecutivo.
Paso, pues, a exponer las razones que me llevan a la precedente conclusión.
Es evidente que, como lo pone de manifiesto la sentencia apelada, los arts. 39 y 40 de la ley 16.881, que reglan la extinción del vínculo laboral y establecen las indemnizaciones que corresponden en tal caso, se refieren al "contrato de trabajo" sin efectuar distingo alguno, por lo cual el ámbito de aplicación de esas normas se extendería a todas las relaciones de aquella naturaleza.
Sin embargo, la voluntad expresada por el Poder Legislativo en el proyecto sancionado fue que las disposiciones aludidas se aplicasen en la esfera menos amplia delimitada por el juego de sus arts. 4° y 5°, los que fueron vetados por el Poder Ejecutivo en razón de que, a su juicio, era conveniente la aplicación de la ley con una extensión aun menor que la resultante de los indicados artículos.
Sin perjuicio de otras observaciones que el a quo efectúa en la decisión de fs. 212, lo expresado es suficiente para concluir, por lo pronto, que el art. 39 de la ley 16.881, tal como fue puesto en vigor, no traduce, paradojalmente, la intención del Poder que lo promulgó.
Pero, prescindiendo de ello por el momento, conviene subrayar, de acuerdo con lo dicho, que las normas contenidas en aquel artículo, separadas de su contexto original, tampoco reflejan la voluntad legislativa con respecto a su ámbito de aplicación.
A mi juicio esto último tiene importancia fundamental, porque, en tales condiciones, reconocer fuerza de ley al texto de los arts. 39, 40, 62 y 63 ya mencionados implicaría aceptar que, por vía de la promulgación parcial de una ley, pueda ser colocada en total incertidumbre la situación de todos los sujetos de derecho alcanzados por las normas que hayan sido objeto de aquélla.
En efecto, el sentido final de dichas normas se hallaría supeditado a que el Congreso desechara las observaciones del Poder Ejecutivo o las admitiese y, mientras tanto, nadie se hallaría habilitado para determinar con la necesaria fijeza cuáles serían los derechos y obligaciones emergentes de la ley en vigor.
No se daría, entonces, la hipótesis de derechos ciertamente reglados por una ley que en el futuro podría ser modificada, sino que se configuraría algo muy distinto, a saber, la existencia, durante determinado lapso, de derechos y obligaciones de fuente legal cuya real y definitiva eficacia con respecto a ese espacio de tiempo dependería, sin embargo, de la culminación del proceso de formación de la misma ley que los habría generado. Resultaría, pues, que las normas promulgadas tendrían una vigencia meramente condicional, lo que sin duda es contrario a la naturaleza misma de la función legislativa.
De acuerdo con las razones expresadas, la promulgación parcial de la ley 16.881 se halla a mi juicio viciada por una irregularidad esencial.
Creo oportuno no obstante examinar si esta conclusión puede ser desvirtuada sobre la base de que si bien las consideraciones expuestas excluyen la aplicación de la ley con la extensión literal de su texto promulgado, las dificultades se allanarían restringiendo el alcance de éste, por vía de interpretación, al ámbito en que se habría manifestado coincidente la voluntad de los poderes políticos, y que sería el trazado en el mensaje remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso en ocasión de devolver la parte vetada de la ley, esto es, el de las relaciones de trabajo regidas por la ley 11.729.
Al respecto cabría señalar, en primer término, que no sería posible arribar a una certidumbre suficiente acerca de que el Congreso hubiera aceptado que las normas de los arts. 39, 40 y 62 de la ley 16.881 rigieran en una esfera más limitada que aquella para la cual fueran sancionadas.
Pero sea ello así o no, lo cierto es que subyace en el argumento examinado un serio equívoco. En efecto, una cosa es que una ley que por razón de su origen y forma es válida, pueda ser constitucional o no en razón de su contenido, según se confiera a éste un determinado sentido entre los varios posibles que admita el texto. Diversa, en cambio, será la hipótesis en que el trámite de la ley se halla viciado, pues no podría efectuarse, en tales condiciones, ninguna interpretación del contenido de la misma, al no haber quedado previamente establecido que cualquiera de los distintos significados atribuibles a las normas en cuestión es, en principio, expresión adecuada de la voluntad legislativa.
En tal orden de ideas cabe observar que si se desecha a priori uno de los sentidos que cabría conferir a los mismos términos de la ley, en atención al irregular trámite de su formación, se está, necesariamente, rechazando la validez de toda la ley, porque desde el punto de vista de, por así decirlo, la génesis de las únicas y mismas normas, éstas no pueden ser sino del todo válidas o del todo nulas.
Luego, la tesis a la que me refiero importaría tanto como sostener la contradicción de que uno de los sentidos de los términos de la ley sería válido por su regular formación, y otro no, por el vicio de su origen. Es decir, entonces, que el acto de promulgación, único e inescindible, sería, empero, válido desde cierto punto de vista y nulo desde otra perspectiva. Habría, pues, no ya una promulgación de la ley sino de cierto significado de ella, lo cual, si no se quisiese caer del todo en el absurdo, llevaría a reconocer algo imposible, a saber, que el juicio del Poder Ejecutivo respecto de los alcances de las normas que pone en vigor hubiera de incorporarse a éstas, con lo cual dicho poder aparecería investido, no de la atribución de promulgar las leyes sancionadas por el Congreso, sino lisa y llanamente de la facultad de modificarlas.
En definitiva, la idea de que la promulgación parcial de la ley 16.881 no afectaria su validez si el contenido del fragmento promulgado se interpretase restrictivamente encierra un completo contrasentido y es preciso desecharla. Y el defecto intrínseco de este razonamiento, que dejo señalado, haría que. de seguirse tal proceder, los jueces aplicarían la norma en un ámbito librado a su discreción, teniendo tan sólo rigurosamente vedado entenderla en su sentido más inmediato y literal.
En fin, pues, descartado el valor del texto legal como expresión regular de la voluntad legislativa, se la buscaría, para aplicarla como ley, en otras inciertas fuentes, vulnerando así ese elemental recaudo del orden institucional y de la seguridad juridica que es la exigencia, tan obvia, de que sólo pretenden valor de ley los instrumentos que revistan las formas propias de ésta.
La consecuencia sería, así, en el presente caso, que desconociendo los límites de su función, los jueces, por un acto de alcance prácticamente legislativo, actuarían la voluntad coincidente que habrían tenido los poderes políticos en el sentido de elevar el monto de las indemnizaciones por despido de determinadas categorías de trabajadores, pese a que esa voluntad no ha podido concretarse en normas positivas, cuya creación, en los hechos, y siguiendo la idea que rechazo, correría por cuenta de los tribunales.
Ahora bien, con independencia de la justicia de las soluciones a las que por tal medio se hubiere arribado, lo cual no se halla aquí en discusión, es evidente que aquel criterio resulta inadmisible, porque la preservación de los principios comprometidos es condición necesaria del bien común y del orden institucional. Por otra parte, en todo momento puede el legislador proporcionar remedio a la situación que se tuvo el propósito de corregir al sancionarse la ley 16.881.
Concluyo, pues, en definitiva, que no cabe por ninguna vía aceptar la validez de la promulgación parcial de la ley 16.881 en razon, por lo menos, de las consecuencias que ello acarrearía y que he dejado expresadas en la segunda parte de este dictamen.
Por tanto, pienso que corresponde confirmar el fallo apelado en cuanto declara la inconstitucionalidad de dicha ley por la irregularidad de su promulgación, lo cual me exime de tratar la restante cuestión resuelta por dicho pronunciamiento, atinente a la invalidez de la norma de aquella que establece su aplicación retroactiva. Mayo 29 de 1967. Eduardo H. Marquardt.
Buenos Aires, agosto 9 de 1967. Considerando: 1° Que el recurso extraordinario interpuesto por el actor Ciriaco Colella es procedente, pues fundó el derecho que invoca en las disposiciones de la ley 16.881 y la sentencia en recurso declara inconstitucional dicha ley, a raíz de lo cual rechaza la demanda.
2° Que la impugnación constitucional que formula la demandada y acepta el a quo, encuentra fundamento en que la promulgación parcial que de aquella ley hizo el Poder Ejecutivo sería contraria al art. 72 de la Carta Fundamental.
3° Que lo primero que debe resolver esta Corte es si hay en autos cuestión justiciable. Ello así, porque es jurisprudencia del tribunal que sus facultades jurisdiccionales no alcanzan, como principio, al examen del procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes (Fallos, t. 256, p. 556
4° Que, sin embargo, esa doctrina no es aplicable cuando una de las partes hace valer un derecho subjetivo, como el de propiedad, contra obligaciones impuestas por una ley que a su juicio no llegó a ser tal, sobre la base de la invalidez que atribuye a su promulgación. En efecto; en el precedente mencionado de Fallos, t. 256, p. 556, se dijo que el principio que allí se enuncia cedería en el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de una ley: y claro está que ello ocurriría si, en los términos del art. 73 de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo hubiera carecido de la facultad de promulgar parcialmente la ley 16.881.
5° Que, en consecuencia, desde que en el caso se ha declarado por el a quo que no existe promulgación válida, resulta evidente que la de autos es una de las causas que el art, 100 de la Constitución somete al conocimiento de esta Corte. Por ello, y de acuerdo con lo resuelto en Fallos, t. 189, p. 156 donde se entró a conocer de una cuestión similar a la del sub júdice, así como por las demás razones que aducen la Cámara a quo y el Procurador General, no hay duda que se propone a decisión de esta Corte una cuestión justiciable.
6° Que el Poder Ejecutivo observo parcialmente la ley 16.881 y promulgó sólo cuatro de sus 62 artículos, el último de forma. El problema que corresponde resolver es si esa promulgación parcial es válida y si se convirtieron en ley los artículos no observados. Porque para que un proyecto se convierta en ley nuestra Constitución exige, no sólo que se sancione por el Congreso, sino también que lo promulgue el Presidente de la República. Si esto último no ocurre, porque la promulgación falta en absoluto o porque la promulgación es inválida, no existe ley; y en tal caso claro está que nadie podría fundar derechos en una ley inexistente.
7° Que sin que ello implique abrir juicio de un modo general sobre el régimen de la promulgación de las leyes esta Corte considera, en el subexamen, que el proyecto sancionado por el Congreso Nacional constituía un todo inescindible. de modo que las normas no promulgadas no han podido separarse del texto total sin detrimento de la unidad de éste. Como regla, las disposiciones que componen una ley están vinculadas entre sí. No cabe asegurar, pues, que el Congreso hubiera sancionado el proyecto en caso de excluirse algunas de sus normas capitales. De ahí que el Poder Ejecutivo no pudo, en su momento, proceder como procedió, sin invadir atribuciones propias del Congreso Nacional y sin asumir, en la especie, la calidad de legislador.
8° Que, en este sentido, debe señalarse que la ley 16.881, tal como fue sancionada por el Congreso, contenía una reglamentación completa del contrato de trabajo, y sin embargo el Poder Ejecutivo separó de ella y promulgó solamente las normas relativas a la extinción de dicho contrato y a las indemnizaciones correspondientes (art. 39), entre las que se contaba la referida al trabajador con menos de tres meses de servicios (art. 40). Mantuvo también el art. 62, en cuanto declara que la ley es de aplicación a los casos de despido injustificado posteriores al 15 de setiembre de 1965.
9° Que de lo expuesto se desprende que, habiendo el Congreso dictado las normas aludidas como componentes de un cuerpo orgánico destinado a reglar el contrato de trabajo, el Poder Ejecutivo las arrancó de ese cuerpo a cuya aplicación integral las vinculaba el Poder Legislativo, promulgándolas separadamente, con absoluta prescindencia de las restantes, y en particular, de las que definen el contrato y determinan su ámbito de aplicación (arts. 1° al 5°). En su mensaje de observación al proyecto, el Poder Ejecutivo relacionó, es verdad, la aplicación de los arts. 39 y 40 con la ley 11.729; pero ello importó circunscribirlos a un ámbito que no fue el querido por el legislador y, como dice el Procurador General, no sería posible afirmar con certidumbre que el Congreso hubiera aceptado que los arts. 39 y 40 rigiesen en una esfera distinta de la que tuvo en cuenta al concebir la ley.
10. Que, en tales condiciones, debe admitirse que la promulgación parcial que se analiza es constitucionalmente inválida y, por tanto, faltando promulgación, la pretendida ley no es tal y no puede obligar a la parte demandada.
11. Que no es dable a los magistrados pronunciarse sobre la oportunidad o conveniencia de los actos legislativos, de manera que, aunque se aduzca la necesidad de actualizar las indemnizaciones derivadas de la extinción del contrato de trabajo, se impone la necesaria preservación de los principios constitucionales, cuya vigencia es condición necesaria del bien común, como lo destaca el Procurador General. De todos modos, en cualquier momento puede el legislador proporcionar remedio a la situación que se quiso corregir mediante la ley impugnada.
12. Que, en atención a las conclusiones a que se llega en los precedentes considerandos, no tiene objeto tratar el agravio que versa sobre el efecto retroactivo de la ley (art. 62).
Por ello, los fundamentos concordantes de la sentencia apalada y los del dictamen del Procurador General se confirma el fallo apelado, en cuanto fue materia del recurso extraordinario. Las costas de esta instancia por su orden, en atención a la naturaleza de la cuestión resuelta. Eduardo A. Ortiz Basualdo. Roberto E. Chute. Marco A. Risolia. Luis C. Cabral. José F. Bidau.
