Bingo Lomas S.A c/ Provincia de Buenos Aires s/ Demanda Contenciosa Administrativa.
A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a tres de setiembre de mil novecientos noventa y seis, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Negri, Laborde, San Martín, Hitters, Pisano, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 55.846, "Bingo Lomas S.A. contra Provincia de Buenos Aires. Demanda contencioso administrativa".
A N T E C E D E N T E S
1. Bingo Lomas S.A. promueve demanda contencioso administrativa contra la Provincia de Buenos Aires impugnando las resoluciones del Directorio del Instituto Provincial de Lotería y Casinos que decidieron la caducidad del convenio de autorización que favorecía a la Asociación Cooperadora contratista de la actora; el rechazo de la suspensión de la ejecutoriedad de dicha medida y la denegatoria de los recursos articulados en sede administrativa.
Pide que se dejen sin efecto los actos cuestionados.
2. La Fiscalía de Estado sostiene la legitimidad de los actos atacados y solicita el rechazo de la demanda en todas sus partes.
3. Agregadas las actuaciones administrativas remitidas como única prueba ofrecida por las partes, los alegatos de la actora y demandada y encontrándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar la siguiente
C U E S T I O N
¿Es fundada la demanda?
V O T A C I O N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
I. Bingo Lomas S.A. acude en su calidad de contratista de la Asociación Cooperadora del Hospital Subzonal Materno Infantil de San Francisco Solano, entidad autorizada para la explotación de una sala de juego de azar denominado "lotería familiar" o "bingo" en los términos de la ley 11.018 y decreto reglamentario 5309/90.
Invoca la disposición 722/91 de la Dirección Provincial de Lotería que habilitó a la mencionada Asociación Cooperadora para desarrollar la actividad de la sala de bingo nº 27 en el partido de Quilmes y el contrato celebrado con la beneficiaria para tomar a su cargo la administración de la tarea.
Señala que una serie de dificultades financieras determinaron que los primeros depósitos destinados a las reparticiones oficiales no fueran efectuados en el plazo previsto por la ley 11.018 y que los ingresos registraron atrasos que en algunos casos resultaron demoras significativas.
Destaca que, con motivo de tales tardanzas, el Instituto Provincial de Lotería acudió a las previsiones del art. 13 del decreto 5309/90, aplicando los intereses punitorios del 1% diario y los progresivos que llegaron al 3% diario y posteriormente declaró la caducidad del convenio de autorización.
Denuncia que, sin que adquiriera firmeza el acto revocatorio de la habilitación, se paralizó la actividad de la entidad de bien público y de su tercero contratante, concretándose el secuestro de los cartones y la clausura de la sala.
Afirma que las normas establecidas en el art. 13 del decreto 5309/90 para calcular los intereses han sido derogadas por el decreto 939/91 que declara aplicable en el ámbito provincial la ley 23.928 respecto a las materias y situaciones propias del derecho público local.
Rechaza la tasa de interés del decreto 5309/90 por su incompatibilidad con las normas de la convertibilidad.
Califica al porcentaje de interés aplicado como creciente, desorbitado, leonino y contrario a derecho y sostiene en definitiva que los actos impugnados son ilegítimos pues se apoyan en una norma orgánicamente derogada y resultan arbitrarios e irrazonables pues establecen una tasa de interés usuraria.
Considera que las resoluciones estarían viciadas de nulidad en razón de haberse omitido la vista de la Fiscalía de Estado.
II. La Fiscalía de Estado solicita el rechazo de la demanda en todas sus partes.
Señala que la denominada ley de convertibilidad del austral únicamente prohibió los mecanismos de actualización de las deudas, manteniendo en torno a los intereses tanto sus funciones indemnizatorias como lucrativas.
Pone de resalto la inexistencia de una derogación orgánica o tácita del art. 13 del decreto 5309/90 ya que sus cuestiones no comprenden el campo de aplicación de la ley 23.928.
Manifiesta que los arts. 11 y 12 de la ley 11.018 y 13 del decreto reglamentario regulan específicamente la sanción aplicable a los autorizados para la explotación del juego que no ingresen oportunamente los correspondiente porcentajes de recaudación y dicha especialidad de la normativa impide que se la considere derogada por la vigencia de la ley 23.928. Ambas normas tienen un ámbito de aplicación diferente y tienden a finalidades diversas.
Considera que los intereses denunciados tienen una finalidad persuasiva y sancionatoria, rechazando el argumento que los identifica como un elemento tendiente a repotenciar la deuda.
Puntualiza el carácter voluntario de la infracción, ya que ha sido el propio actor quién con su obrar negligente e injustificado ha generado la situación de la que ahora se agravia, y suma a ello el conocimiento previo de la sanción.
Refiere que la empresa al formalizar el contrato de explotación y administración se sometió expresamente y sin reservas a las previsiones de la ley 11.018 y al decreto 5309/90 y ello determina la improcedencia de la ulterior impugnación.
Afirma que la causal de rescisión contractual y/o caducidad de la autorización quedó configurada al incurrir la actora en atrasos mayores a los treinta días en el depósito de las sumas retenidas y que las autoridades aplicaron para tal suceso las disposiciones contempladas por los arts. 11 y 13 del decreto 5309/90.
Expresa que la interesada consintió la determinación administrativa de los días de mora en que incurriera y el plazo establecido para el depósito de las recaudaciones y con ello los fundamentos esenciales de las resoluciones administrativas, los cuales no fueron impugnados en la demanda y arriban firmes a la instancia judicial.
Rechaza la existencia de vicios de procedimiento por la falta de la vista del Fiscal de Estado y concluye en la inexistencia de irregularidades que afecten al interés público o a intereses patrimoniales de la Provincia.
III. La actora acude a esta instancia contencioso administrativa al amparo de su vinculación con la Asociación Cooperadora Hospital Subzonal Materno Infantil de San Francisco Solano para la administración y explotación de una sala de juego de azar denominado "bingo" (exp. 3354, contrato de fs. 89).
En efecto, el Director Provincial de Lotería aprobó por la disposición 722/91 el convenio referido precedentemente y autorizó la explotación de una sala destinada al juego de "Lotería familiar gigante" o "bingo" por el término de 15 años en los términos de la ley 11.018 y decreto 5309/90 (exp. adm., fs. 95 y 96).
Con motivo del curso de ejecución de dicha relación fueron observados incumplimientos del tercero contratante. Las auditorías efectuadas sobre los pagos de recaudación comprobaron que varios depósitos habían sido realizados una vez vencidos los plazos legales, circunstancia que también motivara la investigación administrativa de la negligencia en la conducta de los agentes públicos responsables (exp. adm., fs. 209).
Las irregularidades detectadas culminaron con la declaración de caducidad del convenio de autorización, el reclamo de los intereses punitorios devengados por los atrasos imputados (resolución 31/94; 104/94, exp. adm., fs. 214/215 y 232) y el rechazo de los recursos de revocatoria, apelación y revisión (resolución 540/94; 1788/94; exp. adm., fs. 261/263 y 289).
Dichos actos constituyen el complejo decisorio impugnado en autos.
IV. La actora reconoce la existencia de atrasos en los depósitos del dinero destinado a las instituciones oficiales. Sus defensas se limitan a la descalificación de la tasa de interés aplicada por calificarla como abusiva y usuraria.
Las constancias de las actuaciones administrativas demuestran distintas anormalidades en el cumplimiento de los deberes legales. Por un lado faltaron comprobantes, boletas de depósitos y por otro se registraron atrasos en los depósitos (v. informe de fs. 136).
Ello dio motivo a la pertinente intimación (fs. 139), a cumplimientos parciales con pedidos de prórroga de plazos (fs. 141), que merecieron respuesta negativa (resolución 344/93, fs. 143) y a posteriores entregas de documentación exigida (fs. 144, 147 y 149).
No obstante, los informes continuaron documentando la existencia de atrasos en los ingresos de las sumas debidas (v. fs. 150) los cuales por su gravedad sostenían la causal de caducidad de la autorización (v. informe de fs. 155 y 159).
A partir de las demoras constatadas se origina una doble penalidad por el incumplimiento, ya que las normas legales contemplan la figura de los intereses y en los casos de la mayor gravedad la caducidad de la autorización.
Las constancias no controvertidas de las actuaciones administrativas, particularmente el informe del Departamento Bingo de la Dirección de Lotería y Casinos documentan la existencia de varios meses de atrasos en los ingresos de los depósitos. A fs. 150 resulta esclarecedor el testimonio en cuanto a que durante el mes de noviembre del año 1991 las demoras no pasaban de algunos días en el mismo mes, pero a partir de abril de 1992, los pagos se trasladan al mes de febrero de 1993.
Es así que los importes de los meses de mayo, junio, julio, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 1992 fueron depositados en distintos días del mes de abril de 1993.
En definitiva, el atraso comprobado asciende a varios meses.
V. La cuestión debe resolverse con arreglo a las normas de aplicación. La relación jurídica entablada por la autorización conferida para el funcionamiento y explotación del juego de azar denominado lotería familiar, lotería familiar gigante, o bingo, se encuentra regida por la ley 11.018 y su decreto reglamentario 5309/90. Tal el marco de sujeción normativa al que voluntariamente se somete quién resulta beneficiado con un derecho administrativo de semejante naturaleza.
Se trata de un típico régimen de derecho público. La regulación del juego constituye una materia sometida a estrictas limitaciones y controles severos. El hecho que el Estado reglamente dicha actividad, en aras de determinadas valoraciones sociales, ya que los ingresos provenientes de dicho ámbito permiten fomentar estas funciones, determina que para su ejercicio los particulares deban ajustarse a pautas rigurosas (I. 1135, "Club Atlético Brown", 27-IX-94).
En el presente, las previsiones legales contemplan como exigencia ineludible para los responsables el depósito de los fondos en un plazo no mayor de 72 horas posteriores al día del o los sorteos (art. 11, ley 11.018).
También existe una habilitación legal a los fines que la reglamentación establezca las multas y sanciones para los casos de incumplimiento (art. 12, ley 11.018), permitiendo que las infracciones puedan ser pasibles con hasta la caducidad de la autorización (art. 20 ley 11.018).
En dicho marco, el decreto 5309/90 autorizó al organismo de aplicación -Dirección Provincial de Lotería a declarar la caducidad y/o rescisión del contrato y aplicar intereses por no realizar en términos los depósitos entre otras medidas (art. 2º incs. 15 y 16).
En cuanto a las penalidades graves, estableció que la falta de depósito en término por la autorizada y/o terceros contratantes de las sumas ingresadas hará que las mismas devenguen un interés punitorio del 1% diario durante los primeros 5 días, del 2% diario del sexto al décimo día y del 3% diario del día once en adelante (art. 13, primera parte) y para el supuesto de un atraso mayor de treinta días contempló la causal de caducidad de la autorización y/o rescisión del contrato (art. 13, última parte).
VI. Las normas señaladas establecen sanciones económicas para los atrasos, pero reglan de manera autónoma la demora más grave, esto es la que supera el plazo de los treinta días y para ella determinan la caducidad y/o rescisión de la autorización. Las circunstancias comprobadas a fs. 150 de las actuaciones administrativas importan atrasos de varios meses y en oportunidades reiteradas, motivo por el cual configuran la situación extrema que habilita la extinción de la relación (art. 13 última parte, decreto 5309/90).
La medida se ajusta a sus antecedentes causales y a las normas de aplicación.
VII. La cuestión de los intereses calculados por las demoras en mérito a la vigencia de la mecánica sancionatoria constituye una cuestión diferente a la que califica por sí misma la posibilidad de la rescisión contractual.
Los intereses consignados no pueden valorarse exclusivamente en el marco de la reparación patrimonial por la mora. Tal como fuera ponderado, es un espacio de regulación especial del derecho público. Es actividad sancionatoria prevista como multa por el incumplimiento. Se trata de una pena que no actúa como indemnización e importa una medida ejemplarizadora, de índole intimidatoria, indispensable para lograr el acatamiento de la ley.
Son sanciones de naturaleza económica que afectan el patrimonio del infractor no como retribución o compensación del daño o desmedro que haya ocasionado la infracción, sino como represión punitoria de la falta (B. 47.752, "Londero", 22-IV-80).
En el supuesto de autos el particular ingresa el dinero como consecuencia de la explotación y solamente debe depositar el porcentaje establecido legalmente. Es una operación de simple cálculo matemático seguida de un trámite bancario. En las bases mismas de la relación contractual el obligado se compromete a afrontar graves consecuencias patrimoniales por el incumplimiento. Hay una conformidad con el régimen legal al consentir el ámbito normativo de sujeción.
Por todas las razones expuestas, los intereses contemplados revisten una particular naturaleza jurídica, distinta al ámbito de reparación común de la mora y se ajustan al marco especial de derecho público que se aplica para la administración y explotación de la actividad autorizada.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado reiteradamente que las Provincias pueden establecer particulares infracciones y penas en asuntos de interés puramente local (Fallos, 191: 245; 195: 319).
VIII. En cuanto al supuesto vicio de procedimiento denunciado por la ausencia de la vista del Fiscal de Estado en el procedimiento administrativo, juzgo que el mismo resulta inexistente ya que, si bien no se registra intervención en la primer etapa de la formación de la voluntad administrativa, con motivo del trámite recursivo tuvo oportunidad de expedirse sin formular observaciones al trámite y legitimidad de lo actuado (exp. adm., fs. 281).
La demanda no puede progresar. Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).
Voto por la negativa.
Los señores jueces doctores Laborde, San Martín, Hitters y Pisano, por los fundamentos del señor Juez doctor Negri, votaron por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo dictándose la siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede se rechaza la demanda interpuesta.
Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.)
Por su actuación profesional en autos regúlanse los honorarios del doctor Carlos A. Botassi en la suma de cuatro mil trecientos pesos (arts. 9, 14, 15, 16, 21, 23 2da. parte, 28 inc. "a", 44 inc. "a", 51 y 54, decreto ley 8904/77), cantidad a la que deberá adicionarse el 10% (ley 8455).
Regístrese y notifíquese.
