Baliarda, S.A. y otros c. Mendoza, Provincia de
Buenos Aires, junio 11 de 1998. - Vistos los autos: Baliarda, S.A. y otros c. Mendoza, Provincia de s/acción declarativa de los que resulta: I. A fs. 225/243 comparecen Baliarda, S.A. y otros treinta y dos laboratorios de especialidades medicinales e inician una acción declarativa contra la Provincia de Mendoza a fin de que se resuelva la inconstitucionalidad del decreto 1361/94 [EDLA, 1994-B-1631], al que consideran contrario a lo dispuesto por la ley 16.463 y sus decretos reglamentarios y violatorio de los arts. 31 y 75, incs. 13, 18 y 32 de la Constitución Nacional. A fs. 288 se adhieren a la demanda los laboratorios allí presentados.
Dicen que de acuerdo a lo dispuesto por la mencionada ley nacional de medicamentos, su decreto reglamentario 9763/64 y los decretos 150/92 [EDLA 1992-1497] y 1490/92, la competencia en la materia es privativa de la autoridad nacional, la cual tiene atribuciones en cuanto al registro y control del expendio y comercialización de las especialidades medicinales en el mercado nacional.
En oposición a tales facultades, el decreto impugnado crea un Registro de Especialidades Medicinales y todos los demás productos vinculados con la salud de los seres vivos y establece la inscripción como requisito necesario para su comercialización y distribución, la que debe reiterarse anualmente y que de no cumplirse impone que los productos sean retirados de la venta y decomisados. La norma legal fija, asimismo, un plazo de 180 días para someterse a sus disposiciones e impone que los infractores no puedan presentarse a licitaciones. Por otro lado, el art. 6° de la ley provincial, al disponer que para solicitar la inscripción se debe acompañar la documentación indicada en el anexo I en el cual se incorporan requisitos no contenidos en la ley nacional, impone trabas a la obtención del certificado habilitante y por consiguiente a la libre circulación del producto en abierta oposición al comercio interprovincial.
Asimismo el decreto cuestionado contraría al pacto Federal de Empleo, la Producción y el Crecimiento suscripto entre la Nación y las provincias, que fue ratificado por la ley local 6072 por las que se acordó adherir a la política federal en materia de medicamentos establecida en el decreto 159/92 y sus modificaciones, como así también reconocer los contenidos y registros federales y de las demás provincias en materia de medicamentos y alimentos.
Por último, expresan que resulta vulnerada la cláusula del art. 75, inc. 18 de la Constitución Nacional y que si bien el poder de policía es privativo en principio de la provincia, el interés general de la Nación en materia de salud prima sobre las jurisdicciones locales y lo relacionado con ella importa el ejercicio del poder legislativo conferido al Congreso Nacional por los incs. 18 y 32 del artículo citado.
II. A fs. 305/307 contesta la Provincia de Mendoza. Dice que al iniciar la demanda las actoras no han tenido en cuenta el principio constitucional que establece que las provincias conservan todos los poderes que no han delegado al gobierno federal y, entre ellos, el poder de policía. Este poder es un derecho incontrovertible de toda sociedad jurídicamente organizada, esencial a su propia conservación y defensa. Su ejercicio se encuentra constitucionalmente dividido entre la Nación y las provincias que lo ejercen en sus ámbitos de manera exclusiva y, al existir coincidencia de fines, de manera concurrente. No obstante, el principio general es que el poder de policía es una potestad reservada por las provincias cuando constituyeron la unión nacional.
Destaca que la Corte Suprema expuso este criterio en el caso registrado en Fallos, 147:239, oportunidad en que, refiriéndose al comercio de vinos, sostuvo que la autoridad nacional no puede impedir o estorbar a las provincias el uso de aquellos poderes de gobierno que no han delegado.
Agrega que también es conocido que el ejercicio de los poderes concurrentes encuentra gran aplicación en la regulación del comercio. Así se ha dispuesto que cuando es meramente interno corresponde que sea regulado por las provincias según lo dispuesto por el actual art. 126 de la Constitución que veda a aquéllas dictar leyes sobre el comercio interprovincial que, como internacional, corresponde que sean regulados por la Nación (art. 75, inc. 13 de la Carta Magna).
Según estos principios, concluye que la norma del art. 3° del decreto 1361/94 es una regla de alcance local y se refiere al comercio interno que de ningún modo alcanza o se relaciona con el comercio interprovincial o internacional, por lo que pudo ser válidamente sancionada.
Cita precedentes de la Corte que afirman esta convicción toda vez que demuestran que el poder de policía nacional ejercido, en el caso, por medio de la ley 16.463, se extiende a los ámbitos interprovincial o internacional y nunca al local. En ese sentido acude a la doctrina de los casos Cisilotto y Disco S.A.
Reitera, por último, su potestad para ejercer el poder de policía sanitario.
III. A fs. 309 vta. se declaró la causa de puro derecho y las partes presentaron sus respectivos escritos a fs. 311/313 y 317/318.
Considerando: 1° Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (arts. 116 y 117, Constitución Nacional).
2° Que, como surge de los escritos de demanda y contestación, no hay controversia entre las partes acerca de los principios constitucionales que regulan el sistema del poder de policía. Ambas están contestes en delimitar el ámbito de tal potestad concedida al gobierno federal y la que concierne a las provincias y la demandada admite de manera expresa que el comercio interprovincial como el internacional corresponde que sean regulados por la Nación. Reconoció asimismo y por la vía implícita que supone la invocación del caso de Fallos, 310:112 que en materia de especialidades medicinales rige en el orden nacional la ley 16.643 invocada, precisamente, por la actora en apoyo de su reclamo.
El conflicto suscitado en esta causa requiere, entonces, para su solución, indagar si el decreto provincial proyecta sus efectos de manera de afectar o entorpecer la legislación nacional vigente, esto es, si resulta incompatible su ejercicio por mediar una repugnancia efectiva entre una facultad y la otra (Fallos, 330:402, consid. 6°).
3° Que esta Corte ha tenido oportunidad de señalar en materia relacionada con la industria vitivinícola, cuyos principios resultan aplicables en la especie, que mientras el artículo se produzca, venda y consuma en la provincia, es un fenómeno de consumo interno, sometido a la jurisdicción local. Esa legislación (lato sensu) se circunscribe y se aplica exclusivamente en el territorio provincial... El Gobierno de la Nación no puede impedir o estorbar a las provincias el ejercicio de aquellos poderes de gobierno que no han delegado o reservado, porque por esa vía podría llegar a anularlos por completo (Fallos, 239:343 y sus citas).
Ahora bien, en el caso del decreto en estudio su lectura permite concluir que incluye en sus disposiciones no sólo a los productos medicinales que se producen y consumen dentro del ámbito de la provincia, sino también aquellos que, certificados por la autoridad de aplicación nacional, son comercializados en todo el ámbito de la Nación.
Es sí, entonces, que correspondería seguir el criterio de Fallos, 310:112 según el cual las actividades de importación, exportación, producción, elaboración, fraccionamiento, comercialización o depósito en jurisdicción nacional o con destino al comercio interprovincial de las drogas, productos químicos, reactivos, formas farmacéuticas, medicamentos, elementos de diagnóstico y todo otro producto de uso y aplicación en la medicina humana, están sometidas a la ley 16.463 y sólo pueden realizarse previa autorización y bajo control del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública... el que ejerce el poder de policía sanitaria referente a dichas actividades....
4° Que la ley provincial impugnada regula los casos de productos medicinales autorizados por el Ministerio de Salud de la Nación. Ello surge de sus propios considerandos, al señalar como propósito de la autoridad local la habilitación de un registro de todas las drogas, medicamentos y los demás productos que enumera habilitados legal y técnicamente para su comercialización en el ámbito de la Nación respecto de los cuales se admite la aplicación de un control más científico y confiable. Por otro lado, el art. 1°, que faculta la creación de los Registros de Certificados de especialidades Medicinales y drogas, etc., contiene un espectro abarcativo que no se limita, como sería menester, a los productos elaborados y comercializados en el ámbito provincial a la par que la exigencia de inscripción en el registro para poder ser comercializadas y distribuidas las especialidades y/o drogas dentro del territorio de la provincia se superpone a igual exigencia -de alcance nacional contenida en el art. 7° de la ley 16.463.
Por otro lado, el art. 7°, al imponer entre los requisitos de las inscripciones la acreditación de la fecha de vencimiento del certificado otorgado por el Ministerio de Salud Nacional, reconoce implícitamente que se someta a sus prescripciones a productos ya inscriptos en sede nacional y por tanto autorizados a ser comercializados en todo el país. Igual reflexión merece el art. 18, por el que se somete a control de calidad en el momento que se considere oportuno a todas las especialidades que se expendan en la provincia.
Si se consideran las prescripciones de la ley 16.463 ya enunciadas, las de su decreto reglamentario (arts. 1° y 2° del decreto 9763/64, y las contenidas en el decreto 150/92, que autoriza el expendio de especialidades medicinales en el mercado nacional con la sola exigencia de la inscripción del Ministerio de Salud, y los alcances de otras normas complementarias como el decreto 1490/92, que crea la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (AMMAT), que tiene a su cargo el control de las actividades que se realizan en lo atinente a la comercialización de los productos medicinales (art. 3°, inc. c), se evidencia que las normas provinciales, al pretender regular la comercialización y venta de productos ya autorizados, entran en colisión con la legislación nacional incurriendo, en el ámbito de las facultades concurrentes reconocidas en la materia, en una repugnancia efectiva entre una y otra facultad (Fallos, 300:402), consecuencia lesiva del principio ya recordado de supremacía contenida en el art. 31 de la Constitución.
5° Que, por lo demás, con anterioridad al dictado de la norma que se impugna, el Estado provincial se ha adherido al llamado Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, por medio del cual se comprometió a reconocer los controles y registros federales y de las demás provincias en materia de medicamentos establecida en el decreto 150/92 y sus modificatorios (art. 10).
6° Que lo expresado no implica negar el legítimo derecho de la provincia a regular en el ámbito de su competencia la materia en debate. Por tanto, la declaración de inconstitucionalidad alcanza a aquellos efectos del decreto 1361/94 que impidan la comercialización, distribución, venta o su ofrecimiento en licitaciones privadas o públicas de los productos a los que hace referencia el decreto impugnado de inconstitucional y que se encuentren autorizados por el Ministerio de Salud Pública de la Nación, con lo cual queda abierta la posibilidad de que la disposición sea aplicada en la órbita que le compete y en ella se mantenga, no sólo en virtud de los preceptos jurídicos recordados, sino de los intereses de orden económico que está destinada a regir.
Por ello, se decide: hacer lugar a la demanda y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad del decreto 1361/94 de la Provincia de Mendoza con los alcances dados en el considerando precedente. Con costas (art. 68 del cód. procesal civil y comercial de la Nación). Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6, incs. b, c y d; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839 [EDLA, 1978-290], se regulan los honorarios del doctor J. A. de G. L., por la dirección letrada y representación de la parte actora en la suma de ... pesos. Notifíquese y oportunamente, archívese. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné OConnor. - Augusto César Belluscio. - Guillermo A. F. López. - Antonio Boggiano (su voto). - Enrique S. Petracchi. - Adolfo Roberto Vázquez. - Gustavo A. Bossert.
VOTO DEL SEñOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO. - Considerando: Que el suscripto coincide con los fundamentos del voto de la mayoría.
Por ello, se decide: Hacer lugar a la demanda y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad del decreto 1361/94 de la Provincia de Mendoza con los alcances dados en el considerando precedente. Con costas (art. 68, cód. procesal civil y comercial de la Nación).
Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c y d; 37 y 38 de la ley 21.839, modificado por la Ley 24.432, se regulan los honorarios del doctor J. A. de G. L., por la dirección letrada y representación de la parte actora en la suma de pesos .... Notifíquese y, oportunamente, archívese. - Antonio Boggiano.
