Barry, María Elena c. ANSES
Buenos Aires, octubre 10 de 1996. - Vistos los autos: Barry, María Elena c. ANSES s/ reajuste por movilidad.
Considerando: 1º Que contra el pronunciamiento de la sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que dispuso la conversión del trámite de esta causa -radicada y pendiente de sentencia al nuevo procedimiento establecido por la ley 24.463 [EDLA, 1995-a168] y la remisión del expediente a la ANSES, la actora dedujo recursos de apelación ordinario y extraordinario (fs. 50, 52/53 y 54/58). El a quo concedió el primero y postergó la sustanciación del segundo (fs. 68 vta. y 69). El memorial respectivo y su contestación obran a fs. 75/87 y 91/91 vta.
2º Que el recurso ordinario de apelación resulta procedente de acuerdo con lo dispuesto por el art. 19 de la referida ley, habida cuenta de que la resolución impugnada impide continuar el proceso de revisión del acto administrativo recurrido para ante la cámara e impone el retroceso del estado de la causa a la instancia administrativa anterior, de modo que debe equipararse a la sentencia definitiva susceptible del remedio intentado (cfr. doctrina de Fallos 314:303; causa H.45.XXIV H.E.M.A.R.S.A. S.A.C.I.F.I. c/ Dirección Nacional de Vialidad s/ nulidad de resolución, fallada por esta Corte con fecha 27 de octubre de 1994 y sus citas).
3º Que la titular se agravia de la conversión del proceso ordenada según el art. 24 de la citada ley 24.463 porque, según sostiene, anula la apelación judicial y los actos procesales cumplidos en la Cámara hasta que se dictó el pronunciamiento impugnado; retrograda el trámite del expediente -sin respetar el principio de radicación a una etapa precluida al interponer aquel recurso, y la obliga a iniciar un nuevo pleito sujeto a defensas que no existían en el sistema anterior y a múltiples instancias ordinarias de revisión, lo que se aparta de la regla de celeridad y sencillez en los procedimientos destinados a proteger contingencias sociales amparadas por la Constitución Nacional y equivale a declarar la caducidad de todas las actuaciones producidas desde la resolución administrativa.
4º Que, sobre la base de tales argumentos, la apelante plantea la inconstitucionalidad del art. 24 de la ley 24.463 por lesionar las garantías de defensa en juicio, del debido proceso y del juez natural (art. 18 de la Constitución Nacional), los principios de igualdad y supremacía constitucional y los derechos adquiridos bajo la vigencia de la ley anterior, a la vez que objeta la validez constitucional de otras disposiciones de aquel cuerpo legal, ajenas a la conversión del trámite ordenada en la sentencia.
5º Que, por su lado, al contestar los agravios la ANSES sostiene que el procedimiento establecido por la ley mencionada se adecua a las normas de la Constitución Nacional; que el plazo de gracia concedido a ese organismo por el art. 24 para contestar las demandas se halla justificado por la gran cantidad de casos en los que deberá intervenir en primera instancia; que la conversión del trámite de la causa no lesiona el principio de preclusión pues el único acto procesal cumplido después de la apelación fue el sorteo del tribunal que iba a decidir la cuestión, motivo por el cual la aplicación de esa norma sólo afecta dicho sorteo, lo que no resulta lesivo de las garantías superiores invocadas por la actora.
6º Que el organismo previsional aduce también que la ley 24.463 se halla dirigida a lograr un mejor funcionamiento del Poder Judicial y a evitar el colapso del sistema previsional que se habría producido de haberse mantenido la situación de hecho existente en la cámara al tiempo de la sanción de la ley; que no menoscaba el principio del juez natural porque abarca a todos los juicios en trámite en el tribunal sin referirse a ninguna causa en particular y que la jubilada no ha demostrado en qué medida la norma tachada de inconstitucional le causa gravamen.
7º Que la forma en que han sido planteados los agravios y sus contestaciones justifica advertir que no es del resorte de este Tribunal pronunciarse sobre el mérito, acierto o conveniencia de las reformas introducidas por la ley 24.463, ni es del caso hacerlo en general respecto de la constitucionalidad de las disposiciones contenidas para el trámite del proceso allí establecido o el reajuste de los haberes (Fallos: 308:1631; 311:460, 1565 y 312:122), pues lo que aquí se encuentra en discusión es concretamente el perjuicio invocado por la recurrente derivado de la conversión del trámite de la causa dispuesta por el art. 24, cuya validez constitucional ha sido cuestionada.
8º Que, al respecto, importa destacar que la titular solicitó el reajuste previsional el 15 de mayo de 1992, sobre la base de estimar confiscatorio el régimen de movilidad aplicado a su beneficio de acuerdo a la documentación del empleador acompañada como prueba y al criterio jurisprudencial invocado en su petición (fs. 24/30). La ANSES sólo dictó resolución el 18 de abril de 1994 desestimando el reclamo (fs. 35/35 vta.), decisión que motivó que la jubilada dedujera recurso de apelación por ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social con fecha 11 de octubre de 1994, tribunal al que fue elevada la causa por el organismo previsional conforme a las descripciones de los arts. 8, inc. a), y 10 de la ley 23.473 [EDLA, 1987-a237] (fs. 40/48).
9º Que después de haber quedado radicado el expediente en la instancia judicial desde el 25 de octubre de 1994 y de haber sido sorteado a la sala II el 22 de diciembre de ese año, actuaciones que fueron consentidas por las partes (fs. 48 vta./49), la alzada -transformada en tribunal federal dispuso aplicar el art. 24 de la ley 24.463 (B.O. 30 de marzo de 1995) que establece la conversión inmediata de los trámites pendientes de sentencia al nuevo procedimiento para impugnar las resoluciones de la ANSES, procedimiento que consiste en una demanda de conocimiento que debe ser interpuesta en primera instancia dentro del plazo de caducidad fijado por el art. 25, inc. a de la ley 19.549 [ED, 42-917] y contestada por aquélla en el término -instituido como excepción para estos supuestos de 6 meses (confr. arts. 15, 24 y 33, ley citada). Como consecuencia de ello, la cámara ordenó la devolución del expediente al ámbito administrativo.
10. Que asiste razón a la apelante al sostener que lo decidido lesiona el principio de preclusión pues si bien es cierto que -como lo señala el señor Procurador General las leyes sobre procedimiento y competencia son de orden público y se aplican a las causas pendientes (Fallos: 181:288; 274:64; 295:62; 306:1223, 1615 y 2101), también lo es el que este principio ha sido limitado a los supuestos en que no se venga a privar de validez a los actos procesales cumplidos ni se deje sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes anteriores (Fallos: 98:311; 200:181; 249:343; 275:109; 281:92; 302:263 y 306:1223, 1615 y 2101 y 314:280).
11. Que esto último es, precisamente, lo que sucedería en el caso si se admitiera la conversión del procedimiento dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463 para las causas en trámite, pendientes de sentencia, radicadas en la ex Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, en la medida en que la recurrente -como se ha señalado dedujo la apelación para ante ese tribunal el 11 de octubre de 1994, de acuerdo con los arts. 8, inc. a), y 10 de la ley 23.473 y dicho recurso importó la iniciación de la etapa judicial tendiente a revisar el acto de la ANSES en la alzada.
12. Que, en esas condiciones, la conversión del procedimiento conduce a negar la existencia y validez del recurso de apelación deducido con arreglo a la legislación en vigor al tiempo en que la actora cumplió con esa carga procesal y le impone la exigencia de iniciar un nuevo juicio, mediante una demanda sumaria ante los juzgados de primera instancia, a fin de impugnar la misma resolución que había apelado para ante la cámara por el trámite de la ley 23.473, lo que equivale a decir que la aplicación de esa norma configura un caso claro de retrogradación del proceso con manifiesta lesión de los principios de preclusión y adquisición procesal.
13. Que al interponerse la apelación antes de que fuera sustituido ese recurso por una demanda contenciosoadministrativa, quedó consumada la facultad prevista en el procedimiento legal para ese caso y no cabe volver, sin afectar gravemente las reglas del debido proceso, a un estadio anterior a esa presentación con el argumento de que la conversión sólo implica adaptar o adecuar dicha apelación al nuevo trámite, lo que mejoraría la situación de la actora en la defensa de sus derechos. Contrariamente a ello, el cambio ritual implica retrotraer el estado procesal de la causa a la instancia administrativa previa y reiniciar el cómputo de plazos de impugnación que se hallaban fenecidos, a la vez que obliga a la jubilada a presentar una demanda judicial para evitar consentir la resolución que -cabe reiterarlo ya había apelado en tiempo y forma.
14. Que, al respecto, conviene recordar que tanto el principio de progresividad como el de preclusión procesal reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia independiente y razonablemente pronta, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente con desmedro de la garantía constitucional de la defensa en juicio. De modo eminente, pues, obedecen al imperativo de satisfacer una exigencia consustancial al respecto debido a la dignidad de la persona (confr. Fallos: 305:913 y 1753; 307:1608; 308:273 y causas F.287.XXII Frades, Emilio Segundo: Figueroa, Alejandro José s/ robo en grado de tentativa fallado con fecha 14 de diciembre de 1989; P.433.XXIII Proceso instruido al teniente de ingenieros D. Luis Alberto Nocente y otros s/ abuso de autoridad fallado con fecha 5 de noviembre de 1991 y A.277.XXIV Administración Nacional de Aduanas s/ denuncia contrabando fallado con fecha 28 de setiembre de 1993 [ED, 157-190]), lo que alcanza una significación especial en esta materia en que la postergación de la instancia judicial para imponer el replanteo del reclamo ante un tribunal de grado inferior, desbarata una situación consolidada a favor de la recurrente y conduce a una privación de justicia respecto de derechos de naturaleza alimentaria que gozan de protección constitucional (art. 14 bis de la Constitución Nacional).
15. Que adquiere particular relevancia señalar que aquí no se trata de una mera modificación legal de la competencia de los jueces, cuestión que -con la salvedad antes formulada en principio no afecta la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 17:22; 163:231 y 310:2845). La conversión de esta causa al nuevo proceso importa lisa y llanamente suprimir el recurso judicial interpuesto válidamente, sacar el expediente del conocimiento de los jueces para retrotraer su estado procesal a la época en que se dictó la resolución administrativa, y someter a la titular a la contingencia de ver clausurada la posibilidad de acceder a una decisión sobre el fondo de la cuestión frente a la eventualidad -nada incierta en reclamos de esta naturaleza de no poder afrontar dentro del plazo de caducidad -por razones biológicas o económicas la misma carga procesal que antes había cumplido conforme a derecho.
16. Que del mensaje de elevación del proyecto de la ley de solidaridad previsional surge que la reforma se halla orientada a resolver los aspectos del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones que continúan generando un déficit estructural y a restablecer la solidaridad en dicho régimen. Para fundar el cambio del procedimiento de revisión judicial de los actos que otorguen o denieguen beneficios o reajustes, se expresa que se transfiere la Cámara Nacional de la Seguridad Social al fuero federal, estableciendo un trámite acorde con el derecho de defensa en juicio que el Estado debe tener en las causas a las que sea sometido. Estas motivaciones sólo aluden a las resoluciones administrativas futuras, esto es, a las dictadas con posterioridad a la ley 24.463, pero no alcanzan para justificar la retrogradación de la causa que había sido recurrida ni para privar de efectos a los actos cumplidos por el tribunal al amparo de la preclusión, ello sin desatender a la situación de desequilibrio financiero que sustentó la ley 24.463, pues no se advierte razón alguna vinculada a esa circunstancia o de solidaridad que autorice a recomenzar el juicio al punto de anular la apelación judicial ya existente.
17. Que es necesario dejar en claro que si se pretende que la conversión del procedimiento -con los efectos antes señalados constituye una medida necesaria para lograr el saneamiento del régimen previsional, no por eso quedaría excluida del control de constitucionalidad que corresponde a los tribunales y en última instancia a esta Corte, a fin de establecer mediante el examen de la razonabilidad si el referido artículo 24 no burla las garantías superiores, examen que debe ser más cuidadoso y estricto cuando la causa que se invoca para aplicar dicha norma lleva a desatender la consideración oportuna de reclamos relativos a contingencias contempladas por el sistema de seguridad social.
18. Que si bien es cierto que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma trascendencia institucional y que el acierto o conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que quepa pronunciarse al Poder Judicial, no lo es menos que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran, o cuando consagran una manifiesta iniquidad (confr. Fallos: 304;972; 305:159; 308:418; 311:395, 460, 1435 y 2478; 307:906 y causa: B.205. XXIV Bozzano, Edgardo c/ Estado Nacional, del 23 de junio de 1995 [ED, 166-34]).
19. Que la garantía constitucional de la defensa en juicio y el debido proceso no se agota en el cumplimiento formal de los trámites previstos en las leyes adjetivas, sino que se extiende a la necesidad de obtener una rápida y eficaz decisión judicial que ponga fin a los conflictos y situaciones de incertidumbre, evitando, dentro de los límites de lo razonable y conforme a las circunstancias de cada caso, una dispendiosa y eventualmente inútil actividad jurisdiccional; así lo exige, por lo demás, el propósito de afianzar la justicia enunciado en el preámbulo de la Constitución Nacional (Fallos: 298:312; 300:1102; 302:299; 311:1644 y voto del juez Fayt en la causa C.019.XXII Compañía Arenera del Río Luján c. De Castro, del 1º de setiembre de 1992).
20. Que este Tribunal reitera que al tratarse de créditos de naturaleza previsional, su contenido alimentario exige una consideración particularmente cuidadosa a fin de que, en los hechos, no se afecten sus caracteres de integrales e irrenunciables, ya que las prestaciones correspondientes tienden a la cobertura de los riesgos de subsistencia y ancianidad, que se hacen manifiestos en los momentos de la vida en que la ayuda es más necesaria, lo que no se compadece con la posibilidad de que las sentencias dilaten sin término la decisión de las cuestiones sometidas a los jueces (confr. doctrina de Fallos: 293:304; 294:94; 307:135; 311:1644).
21. Que, por lo demás, no debe olvidarse que las leyes de reorganización judicial, distribución de competencia o similares, tienden a proteger a los justiciables asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones. Aunque las normas respectivas son de orden público, la misma condición tienen los preceptos legales que se hallan dirigidos a lograr la pronta terminación de los procesos cuando no se oponen a ello principios fundamentales que pudieran impedirlo (Fallos: 305:1105; 307:569 y 311:621). Si para obtener ese propósito es indispensable remover los obstáculos que pudieran encontrar los jueces para desempeñar eficazmente sus funciones, tal hecho no lleva como correlato necesario el alterar aquellos fines protectores desplazándose mediante interpretaciones que sólo conducen a atribuir más importancia a los medios que se instrumentan para alcanzarlos que a aquéllos en sí mismos (acordada Corte Suprema de la Justicia de la Nación Nº 15 de 1987 y Fallos: 311:1644).
22. Que, en ese sentido, deben ponderarse además los innumerables inconvenientes que irrogaría a la jubilada la conversión establecida por el art. 24 cuando, a los 73 años y después de un trámite que lleva más de cuatro años, debería reiniciar un nuevo juicio cuya competencia se ha asignado, actualmente, a los juzgados federales de primera instancia de la seguridad social creados por el art. 1º de la ley 24.655 [EDLA, 1996, Bol. 31-5], situación que ha llevado al Tribunal a dictar la acordada 45/96 por la cual se estableció que la operatividad del art. 7º de la ley mencionada quedaba supeditada a la instalación y funcionamiento de esos juzgados, como también que hasta tanto no se produjera dicha circunstancia debía continuar el trámite de las causas ante los tribunales en que se hallaran radicadas.
23. Que, en el caso, las razones expresadas bastan para demostrar que la conversión dispuesta por el artículo 24 de la ley 24.463, lesiona derechos esenciales garantizados por la Ley Suprema y no constituye una reglamentación razonable de las normas superiores en juego (arts. 14 bis, 18 y 28 de la Constitución Nacional); en consecuencia, debe declararse su inconstitucionalidad para el caso ya que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto, de modo tal que llegue a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional o su aplicación torne ilusorios derechos por ellos consagrados, le es ilícito al juzgador apartarse de tal precepto y dejarlo de aplicar a fin de asegurar la primacía de la Ley Fundamental, como medio de afianzar la justicia que está encargado de administrar. Esa atribución moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos contra los abusos posibles de los poderes públicos (confr. Fallos: 308:857; 311:1937).
24. Que esta conclusión no implica limitación o restricción alguna para que el organismo previsional formule las presentaciones conducentes ante la cámara en defensa de la legitimidad del acto administrativo, pues la facultad de aquél para integrar el debate judicial no depende del reconocimiento que le otorga la ley 24.463 para actuar como contraparte en el proceso, sino que está ínsito en el carácter de las funciones públicas que desarrolla, como ente de aplicación y control de las leyes de la seguridad social y, en esa condición, nada impide su participación en la controversia para actuar en resguardo de los intereses que representa -que son los de la comunidad en general y en procura de una mejor aplicación por los jueces de la ley o doctrina legal (confr. doctrina de Fallos: 240:297; 243:398 y sus citas y 313:1417).
25. Que, por último, cabe señalar que resulta prematuro el tratamiento de los restantes agravios desarrollados por la recurrente respecto de otras disposiciones de la ley 24.463,ajenas a la conversión del procedimiento, pues corresponde a la cámara pronunciarse sobre las cuestiones que suscite la continuación del trámite de la causa en esa instancia de conformidad con lo resuelto en esta sentencia.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se declara la inconstitucionalidad para el caso de la conversión dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463. Notifíquese y devuélvase. - Julio S. Nazareno (según su voto). - Eduardo Moliné O´Connor (según su voto). - Carlos S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López (según su voto). - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto Vázquez (por mi voto).
VOTO DEL SEñOR PRESIDENTE DOCTOR DON JULIO F. NAZARENO, DEL SEñOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINé O´CONNOR Y DE LOS SEñORES MINISTROS DOCTORES DON GUILLERMO A. F. LóPEZ Y DON ADOLFO ROBERTO VáZQUEZ. - Considerando: 1º Que contra el pronunciamiento de la sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que dispuso la conversión del trámite de esta causa -radicada y pendiente de sentencia al nuevo procedimiento establecido por la ley 24.463 y la remisión del expediente a la ANSES, la actora dedujo recursos de apelación ordinario y extraordinario (fs. 50, 52/53 y 54/58). El a quo concedió el primero y postergó la sustanciación del segundo (fs. 68 vta. y 69). El memorial respectivo y su contestación obran a fs. 75/87 y 91/91 vta.
2º Que el recurso ordinario de apelación resulta procedente de acuerdo con lo dispuesto por el art. 19 de la referida ley, habida cuenta de que la resolución impugnada impide continuar el proceso de revisión del acto administrativo recurrido para ante la cámara e impone el retroceso del estado de la causa a la instancia administrativa anterior, de modo que debe equipararse a la sentencia definitiva susceptible del remedio intentado (confr. doctrina de Fallos 314:303; causa H.45.XXIV H.E.M.A.R.S.A. S.A.C.I.F.I. c/ Dirección Nacional de Vialidad s/ nulidad de resolución, fallada por esta Corte con fecha 27 de octubre de 1994 y sus citas).
3º Que la titular se agravia de la conversión del proceso ordenada según el art. 24 de la citada ley 24.463 porque, según sostiene, anula la apelación judicial y los actos procesales cumplidos en la cámara hasta que se dictó el pronunciamiento impugnado; retrograda el trámite del expediente -sin respetar el principio de radicación a una etapa precluida al interponer aquel recurso y la obliga a iniciar un nuevo pleito sujeto a defensas que no existían en el sistema anterior y a múltiples instancias ordinarias de revisión, lo que se aparta de la regla de celeridad y sencillez en los procedimientos destinados a proteger contingencias sociales amparadas por la Constitución Nacional y equivale a declarar la caducidad de todas las actuaciones producidas desde la resolución administrativa.
4º Que, sobre la base de tales argumentos, la apelante plantea la inconstitucionalidad del art. 24 de la ley 24.463 por lesionar las garantías de defensa en juicio, del debido proceso y del juez natural (art. 18 de la Constitución Nacional), los principios de igualdad y supremacía constitucional y los derechos adquiridos bajo la vigencia de la ley anterior, a la vez que objeta la validez constitucional de otras disposiciones de aquel cuerpo legal, ajenas a la conversión del trámite ordenada en la sentencia.
5º Que, por su lado, al contestar los agravios la ANSES sostiene que el procedimiento establecido por la ley mencionada se adecua a las normas de la Constitución Nacional; que el plazo de gracia concedido a ese organismo por el art. 24 para contestar las demandas se halla justificado por la gran cantidad de casos en los que deberá intervenir en primera instancia; que la conversión del trámite de la causa no lesiona el principio de preclusión pues el único acto procesal cumplido después de la apelación fue el sorteo del tribunal que iba a decidir la cuestión, motivo por el cual la aplicación de esa norma sólo afecta dicho sorteo, lo que no resulta lesivo de las garantías superiores invocadas por la actora.
6º Que el organismo previsional aduce también que la ley 24.463 se halla dirigida a lograr un mejor funcionamiento del Poder Judicial y a evitar el colapso del sistema previsional que se habría producido de haberse mantenido la situación de hecho existente en la cámara al tiempo de la sanción de la ley; que no menoscaba el principio del juez natural porque abarca a todos los juicios en trámite en el tribunal sin referirse a ninguna causa en particular y que la jubilada no ha demostrado en qué medida la norma tachada de inconstitucional le causa gravamen.
7º Que la naturaleza y alcance de la cuestión constitucional introducida por el beneficiario, justifican advertir que no es del resorte de este Tribunal pronunciarse sobre el mérito, acierto o conveniencia del nuevo régimen procesal establecido por la ley 24.463 para la impugnación judicial de los actos de la ANSES, pues lo único que se encuentra en discusión es concretamente el perjuicio derivado de la conversión del trámite de la causa dispuesta según el art. 24 de esa norma legal, cuya validez constitucional ha sido cuestionada.
8º Que, al respecto, importa destacar que la titular solicitó el reajuste previsional el 15 de mayo de 1992, sobre la base de estimar confiscatorio el régimen de movilidad aplicado a su beneficio de acuerdo a la documentación del empleador acompañada como prueba y al criterio jurisprudencial invocado en su petición (fs. 24/30). La ANSES sólo dictó resolución el 18 de abril de 1994 desestimando el reclamo (fs. 35/35 vta.), decisión que motivó que la jubilada dedujera recurso de apelación por ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social con fecha 11 de octubre de 1994, tribunal al que fue elevada la causa por el organismo previsional conforme a las descripciones de los arts. 8, inc. a, y 10 de la ley 23.473 (fs. 40/48).
9º Que después de haber quedado radicado el expediente en la instancia judicial desde el 25 de octubre de 1994 y de haber sido sorteado a la sala II el 22 de diciembre de ese año, actuaciones que fueron consentidas por las partes (fs. 48 vta./49), la alzada -transformada en tribunal federal dispuso aplicar el art. 24 de la ley 24.463 (B.O. 30 de marzo de 1995) que establece la conversión inmediata de los trámites pendientes de sentencia al nuevo procedimiento para impugnar las resoluciones de la ANSES, procedimiento que consiste en una demanda de conocimiento que debe ser interpuesta en primera instancia dentro del plazo de caducidad fijado por el art. 25, inc. a de la ley 19.549 y contestada por aquélla en el término -instituido como excepción para estos supuestos de 6 meses (confr. arts. 15, 24 y 33, ley citada). Como consecuencia de ello, la cámara ordenó la devolución del expediente al ámbito administrativo.
10. Que asiste razón a la apelante al sostener que lo decidido lesiona el principio de preclusión pues si bien es cierto que -como lo señala el señor Procurador General las leyes sobre procedimiento y competencia son de orden público y se aplican a las causas pendientes (Fallos: 181:288; 274:64; 295:62; 306:1223, 1615 y 2101), también lo es el que este principio ha sido limitado a los supuestos en que no se venga a privar de validez a los actos procesales cumplidos o a que se deje sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes anteriores (Fallos: 98:311; 200:180; 249:343; 275:109; 281:92; 302:263 y 306:1223, 1615 y 2101 y 314:280).
11. Que esto último es, precisamente, lo que sucedería en el caso si se admitiera la conversión del procedimiento dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463 para las causas en trámite, pendientes de sentencia, radicadas en la ex Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, en la medida en que la recurrente -como se ha señalado dedujo la apelación para ante ese tribunal el 11 de octubre de 1994, de acuerdo con los arts. 8, inc. a, y 10 de la ley 23.473 y dicho recurso importó la iniciación de la etapa judicial tendiente a revisar el acto de la ANSES en la alzada.
12. Que, en esas condiciones, la conversión del procedimiento conduce a negar la existencia y validez del recurso de apelación deducido con arreglo a la legislación en vigor al tiempo en que la actora cumplió con esa carga procesal y le impone la exigencia de iniciar un nuevo juicio, mediante una demanda sumaria ante los juzgados de primera instancia, a fin de impugnar la misma resolución que había apelado para ante la cámara por el trámite de la ley 23.473, lo que equivale a decir que la aplicación de esa norma configura un caso claro de retrogradación del proceso con manifiesta lesión de los principios de preclusión y adquisición procesal.
13. Que al interponerse la apelación antes de que fuera sustituido ese recurso por una demanda contenciosoadministrativa, quedó consumada la facultad prevista en el procedimiento legal para ese caso y no cabe volver, sin afectar gravemente las reglas del debido proceso, a un estadio anterior a esa presentación con el argumento de que la conversión sólo implica adaptar o adecuar dicha apelación al nuevo trámite, lo que mejoraría la situación de la actora en la defensa de sus derechos. Contrariamente a ello, el cambio ritual implica retrotraer el estado procesal de la causa a la instancia administrativa previa y reiniciar el cómputo de plazos de impugnación que se hallaban fenecidos, a la vez que obliga a la jubilada a presentar una demanda judicial para evitar consentir la resolución que -cabe reiterarlo ya había apelado en tiempo y forma.
14. Que, al respecto, conviene recordar que tanto el principio de progresividad como el de preclusión procesal reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia independiente y razonablemente pronta, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente con desmedro de la garantía constitucional de la defensa en juicio. De modo eminente, pues, obedecen al imperativo de satisfacer una exigencia consustancial al respecto debido a la dignidad de la persona (confr. Fallos: 305:913 y 1753; 307:1608; 308:273; 312:2434; 314:1399 y causa A.277.XXIV Administración Nacional de Aduanas s/ denuncia contrabando, fallada con fecha 28 de setiembre de 1993 [ED, 157-190]), lo que alcanza una significación especial en esta materia en que la postergación de la decisión judicial para imponer el replanteo de la impugnación que se había introducido en el recurso de apelación mediante su reformulación por vía de demanda ante un tribunal de grado inferior, desbarata una situación consolidada a favor del beneficiario y conduce a una privación de justicia respecto de derechos de naturaleza alimentaria que gozan de protección constitucional (art. 14 bis de la Constitución Nacional).
15. Que adquiere particular relevancia señalar que aquí no se trata de una mera modificación legal de la competencia de los jueces, cuestión que -con la salvedad antes formulada en principio no afecta la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 17:22; 163:231 y 310:2845). La conversión de esta causa al nuevo proceso importa lisa y llanamente suprimir el recurso judicial interpuesto válidamente, sacar el expediente del conocimiento de los jueces para retrotraer su estado procesal a la época en que se dictó la resolución administrativa, y someter a la titular a la contingencia de ver clausurada la posibilidad de acceder a una decisión sobre el fondo de la cuestión frente a la eventualidad -nada incierta en reclamos de esta naturaleza de no poder afrontar dentro del plazo de caducidad -por razones biológicas o económicas la misma carga procesal que antes había cumplido conforme a derecho.
16. Que del mensaje de elevación del proyecto de la ley de solidaridad previsional surge que la reforma se halla orientada a resolver los aspectos del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones que continúan generando un déficit estructural y a restablecer la solidaridad en dicho régimen. Para fundar el cambio del procedimiento de revisión judicial de los actos que otorguen o denieguen beneficios o reajustes, se expresa que se transfiere la Cámara Nacional de la Seguridad Social al fuero federal, estableciendo un trámite acorde con el derecho de defensa en juicio que el Estado debe tener en las causas a las que sea sometido. Estas motivaciones sólo aluden a la índole de las resoluciones administrativas cuya impugnación judicial debe efectuarse por el nuevo régimen vigente, pero no alcanzan para justificar la retrogradación de la causa que había sido recurrida ni para privar de efectos a los actos cumplidos por el tribunal al amparo de la preclusión, ello sin desatender a la situación de desequilibrio financiero que sustentó la ley 24.463, pues no se advierte razón alguna vinculada a esa circunstancia o de solidaridad que autorice a recomenzar el juicio al punto de anular la apelación judicial ya existente.
17. Que es necesario dejar en claro que si se pretende que la conversión del procedimiento -con los efectos antes señalados constituye una medida necesaria para lograr el saneamiento del régimen previsional, no por eso quedaría excluida del control de constitucionalidad que corresponde a los tribunales y en última instancia a esta Corte, a fin de establecer mediante el examen de la razonabilidad si el referido artículo 24 no burla las garantías superiores, examen que debe ser más cuidadoso y estricto cuando la causa que se invoca para aplicar dicha norma lleva a desatender la consideración oportuna de reclamos relativos a contingencias contempladas por el sistema de seguridad social.
18. Que si bien es cierto que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como última ratio del orden jurídico y que el acierto o conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que quepa pronunciarse al Poder Judicial, no lo es menos que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran, o cuando consagran una manifiesta iniquidad (confr. Fallos: 304;972; 305:159; 307:906; 308:418; 311:395, 460, 1435 y 2478; y causa: B.205.XXIV Bozzano, Edgardo c/ Estado Nacional, del 13 de junio de 1995).
19. Que, en el caso, las razones expresadas bastan para demostrar que la conversión dispuesta por el artículo 24 de la ley 24.463, lesiona derechos esenciales garantizados por la Ley Suprema y no constituye una reglamentación razonable de las normas superiores en juego (arts. 14 bis, 18 y 28 de la Constitución Nacional); en consecuencia, debe declararse su inconstitucionalidad para el caso ya que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto, de modo tal que llegue a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional o su aplicación torne ilusorios derechos por ellos consagrados, le es lícito al juzgador apartarse de tal precepto y dejarlo de aplicar a fin de asegurar la primacía de la Ley Fundamental, como medio de afianzar la justicia que está encargado de administrar. Esta atribución moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos contra los abusos posibles de los poderes públicos (confr. Fallos: 308:857; 311:1937).
20. Que esta conclusión no implica limitación o restricción alguna para que el organismo previsional formule las prestaciones conducentes ante la cámara en defensa de la legitimidad del acto administrativo, pues la facultad de aquél para integrar el debate judicial no depende del reconocimiento que otorga la ley 24.463 para actuar como contraparte en el proceso, sino que está ínsito en el carácter de las funciones públicas que desarrolla, como ente de aplicación y control de las leyes de seguridad social y, en esa condición, nada impide su participación en la controversia para actuar en resguardo de los intereses que representa -que son los de la comunidad en general y en procura de una mejor aplicación por los jueces de la ley o doctrina legal (confr. doctrina de Fallos: 240:297; 243:398 y sus citas y 313:1417).
21. Que, por último, cabe señalar que resulta prematuro el tratamiento de los restantes agravios desarrollados por la recurrente respecto de otras disposiciones de la ley 24.463, ajenas a la conversión del procedimiento, pues corresponde a la cámara pronunciarse sobre las cuestiones que suscite la continuación del trámite de la causa en esa instancia de conformidad con lo resuelto en esta sentencia.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se declara la inconstitucionalidad para el caso de la conversión dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463. Notifíquese y devuélvase. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O´Connor. - Adolfo Roberto Vázquez. - Guillermo A. F. López.
Buenos Aires, octubre 10 de 1996. - Vistos los autos: Barry, María Elena c. ANSES s/ reajuste por movilidad.
Considerando: 1º Que contra el pronunciamiento de la sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que dispuso la conversión del trámite de esta causa -radicada y pendiente de sentencia al nuevo procedimiento establecido por la ley 24.463 [EDLA, 1995-a168] y la remisión del expediente a la ANSES, la actora dedujo recursos de apelación ordinario y extraordinario (fs. 50, 52/53 y 54/58). El a quo concedió el primero y postergó la sustanciación del segundo (fs. 68 vta. y 69). El memorial respectivo y su contestación obran a fs. 75/87 y 91/91 vta.
2º Que el recurso ordinario de apelación resulta procedente de acuerdo con lo dispuesto por el art. 19 de la referida ley, habida cuenta de que la resolución impugnada impide continuar el proceso de revisión del acto administrativo recurrido para ante la cámara e impone el retroceso del estado de la causa a la instancia administrativa anterior, de modo que debe equipararse a la sentencia definitiva susceptible del remedio intentado (cfr. doctrina de Fallos 314:303; causa H.45.XXIV H.E.M.A.R.S.A. S.A.C.I.F.I. c/ Dirección Nacional de Vialidad s/ nulidad de resolución, fallada por esta Corte con fecha 27 de octubre de 1994 y sus citas).
3º Que la titular se agravia de la conversión del proceso ordenada según el art. 24 de la citada ley 24.463 porque, según sostiene, anula la apelación judicial y los actos procesales cumplidos en la Cámara hasta que se dictó el pronunciamiento impugnado; retrograda el trámite del expediente -sin respetar el principio de radicación a una etapa precluida al interponer aquel recurso, y la obliga a iniciar un nuevo pleito sujeto a defensas que no existían en el sistema anterior y a múltiples instancias ordinarias de revisión, lo que se aparta de la regla de celeridad y sencillez en los procedimientos destinados a proteger contingencias sociales amparadas por la Constitución Nacional y equivale a declarar la caducidad de todas las actuaciones producidas desde la resolución administrativa.
4º Que, sobre la base de tales argumentos, la apelante plantea la inconstitucionalidad del art. 24 de la ley 24.463 por lesionar las garantías de defensa en juicio, del debido proceso y del juez natural (art. 18 de la Constitución Nacional), los principios de igualdad y supremacía constitucional y los derechos adquiridos bajo la vigencia de la ley anterior, a la vez que objeta la validez constitucional de otras disposiciones de aquel cuerpo legal, ajenas a la conversión del trámite ordenada en la sentencia.
5º Que, por su lado, al contestar los agravios la ANSES sostiene que el procedimiento establecido por la ley mencionada se adecua a las normas de la Constitución Nacional; que el plazo de gracia concedido a ese organismo por el art. 24 para contestar las demandas se halla justificado por la gran cantidad de casos en los que deberá intervenir en primera instancia; que la conversión del trámite de la causa no lesiona el principio de preclusión pues el único acto procesal cumplido después de la apelación fue el sorteo del tribunal que iba a decidir la cuestión, motivo por el cual la aplicación de esa norma sólo afecta dicho sorteo, lo que no resulta lesivo de las garantías superiores invocadas por la actora.
6º Que el organismo previsional aduce también que la ley 24.463 se halla dirigida a lograr un mejor funcionamiento del Poder Judicial y a evitar el colapso del sistema previsional que se habría producido de haberse mantenido la situación de hecho existente en la cámara al tiempo de la sanción de la ley; que no menoscaba el principio del juez natural porque abarca a todos los juicios en trámite en el tribunal sin referirse a ninguna causa en particular y que la jubilada no ha demostrado en qué medida la norma tachada de inconstitucional le causa gravamen.
7º Que la forma en que han sido planteados los agravios y sus contestaciones justifica advertir que no es del resorte de este Tribunal pronunciarse sobre el mérito, acierto o conveniencia de las reformas introducidas por la ley 24.463, ni es del caso hacerlo en general respecto de la constitucionalidad de las disposiciones contenidas para el trámite del proceso allí establecido o el reajuste de los haberes (Fallos: 308:1631; 311:460, 1565 y 312:122), pues lo que aquí se encuentra en discusión es concretamente el perjuicio invocado por la recurrente derivado de la conversión del trámite de la causa dispuesta por el art. 24, cuya validez constitucional ha sido cuestionada.
8º Que, al respecto, importa destacar que la titular solicitó el reajuste previsional el 15 de mayo de 1992, sobre la base de estimar confiscatorio el régimen de movilidad aplicado a su beneficio de acuerdo a la documentación del empleador acompañada como prueba y al criterio jurisprudencial invocado en su petición (fs. 24/30). La ANSES sólo dictó resolución el 18 de abril de 1994 desestimando el reclamo (fs. 35/35 vta.), decisión que motivó que la jubilada dedujera recurso de apelación por ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social con fecha 11 de octubre de 1994, tribunal al que fue elevada la causa por el organismo previsional conforme a las descripciones de los arts. 8, inc. a), y 10 de la ley 23.473 [EDLA, 1987-a237] (fs. 40/48).
9º Que después de haber quedado radicado el expediente en la instancia judicial desde el 25 de octubre de 1994 y de haber sido sorteado a la sala II el 22 de diciembre de ese año, actuaciones que fueron consentidas por las partes (fs. 48 vta./49), la alzada -transformada en tribunal federal dispuso aplicar el art. 24 de la ley 24.463 (B.O. 30 de marzo de 1995) que establece la conversión inmediata de los trámites pendientes de sentencia al nuevo procedimiento para impugnar las resoluciones de la ANSES, procedimiento que consiste en una demanda de conocimiento que debe ser interpuesta en primera instancia dentro del plazo de caducidad fijado por el art. 25, inc. a de la ley 19.549 [ED, 42-917] y contestada por aquélla en el término -instituido como excepción para estos supuestos de 6 meses (confr. arts. 15, 24 y 33, ley citada). Como consecuencia de ello, la cámara ordenó la devolución del expediente al ámbito administrativo.
10. Que asiste razón a la apelante al sostener que lo decidido lesiona el principio de preclusión pues si bien es cierto que -como lo señala el señor Procurador General las leyes sobre procedimiento y competencia son de orden público y se aplican a las causas pendientes (Fallos: 181:288; 274:64; 295:62; 306:1223, 1615 y 2101), también lo es el que este principio ha sido limitado a los supuestos en que no se venga a privar de validez a los actos procesales cumplidos ni se deje sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes anteriores (Fallos: 98:311; 200:181; 249:343; 275:109; 281:92; 302:263 y 306:1223, 1615 y 2101 y 314:280).
11. Que esto último es, precisamente, lo que sucedería en el caso si se admitiera la conversión del procedimiento dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463 para las causas en trámite, pendientes de sentencia, radicadas en la ex Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, en la medida en que la recurrente -como se ha señalado dedujo la apelación para ante ese tribunal el 11 de octubre de 1994, de acuerdo con los arts. 8, inc. a), y 10 de la ley 23.473 y dicho recurso importó la iniciación de la etapa judicial tendiente a revisar el acto de la ANSES en la alzada.
12. Que, en esas condiciones, la conversión del procedimiento conduce a negar la existencia y validez del recurso de apelación deducido con arreglo a la legislación en vigor al tiempo en que la actora cumplió con esa carga procesal y le impone la exigencia de iniciar un nuevo juicio, mediante una demanda sumaria ante los juzgados de primera instancia, a fin de impugnar la misma resolución que había apelado para ante la cámara por el trámite de la ley 23.473, lo que equivale a decir que la aplicación de esa norma configura un caso claro de retrogradación del proceso con manifiesta lesión de los principios de preclusión y adquisición procesal.
13. Que al interponerse la apelación antes de que fuera sustituido ese recurso por una demanda contenciosoadministrativa, quedó consumada la facultad prevista en el procedimiento legal para ese caso y no cabe volver, sin afectar gravemente las reglas del debido proceso, a un estadio anterior a esa presentación con el argumento de que la conversión sólo implica adaptar o adecuar dicha apelación al nuevo trámite, lo que mejoraría la situación de la actora en la defensa de sus derechos. Contrariamente a ello, el cambio ritual implica retrotraer el estado procesal de la causa a la instancia administrativa previa y reiniciar el cómputo de plazos de impugnación que se hallaban fenecidos, a la vez que obliga a la jubilada a presentar una demanda judicial para evitar consentir la resolución que -cabe reiterarlo ya había apelado en tiempo y forma.
14. Que, al respecto, conviene recordar que tanto el principio de progresividad como el de preclusión procesal reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia independiente y razonablemente pronta, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente con desmedro de la garantía constitucional de la defensa en juicio. De modo eminente, pues, obedecen al imperativo de satisfacer una exigencia consustancial al respecto debido a la dignidad de la persona (confr. Fallos: 305:913 y 1753; 307:1608; 308:273 y causas F.287.XXII Frades, Emilio Segundo: Figueroa, Alejandro José s/ robo en grado de tentativa fallado con fecha 14 de diciembre de 1989; P.433.XXIII Proceso instruido al teniente de ingenieros D. Luis Alberto Nocente y otros s/ abuso de autoridad fallado con fecha 5 de noviembre de 1991 y A.277.XXIV Administración Nacional de Aduanas s/ denuncia contrabando fallado con fecha 28 de setiembre de 1993 [ED, 157-190]), lo que alcanza una significación especial en esta materia en que la postergación de la instancia judicial para imponer el replanteo del reclamo ante un tribunal de grado inferior, desbarata una situación consolidada a favor de la recurrente y conduce a una privación de justicia respecto de derechos de naturaleza alimentaria que gozan de protección constitucional (art. 14 bis de la Constitución Nacional).
15. Que adquiere particular relevancia señalar que aquí no se trata de una mera modificación legal de la competencia de los jueces, cuestión que -con la salvedad antes formulada en principio no afecta la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 17:22; 163:231 y 310:2845). La conversión de esta causa al nuevo proceso importa lisa y llanamente suprimir el recurso judicial interpuesto válidamente, sacar el expediente del conocimiento de los jueces para retrotraer su estado procesal a la época en que se dictó la resolución administrativa, y someter a la titular a la contingencia de ver clausurada la posibilidad de acceder a una decisión sobre el fondo de la cuestión frente a la eventualidad -nada incierta en reclamos de esta naturaleza de no poder afrontar dentro del plazo de caducidad -por razones biológicas o económicas la misma carga procesal que antes había cumplido conforme a derecho.
16. Que del mensaje de elevación del proyecto de la ley de solidaridad previsional surge que la reforma se halla orientada a resolver los aspectos del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones que continúan generando un déficit estructural y a restablecer la solidaridad en dicho régimen. Para fundar el cambio del procedimiento de revisión judicial de los actos que otorguen o denieguen beneficios o reajustes, se expresa que se transfiere la Cámara Nacional de la Seguridad Social al fuero federal, estableciendo un trámite acorde con el derecho de defensa en juicio que el Estado debe tener en las causas a las que sea sometido. Estas motivaciones sólo aluden a las resoluciones administrativas futuras, esto es, a las dictadas con posterioridad a la ley 24.463, pero no alcanzan para justificar la retrogradación de la causa que había sido recurrida ni para privar de efectos a los actos cumplidos por el tribunal al amparo de la preclusión, ello sin desatender a la situación de desequilibrio financiero que sustentó la ley 24.463, pues no se advierte razón alguna vinculada a esa circunstancia o de solidaridad que autorice a recomenzar el juicio al punto de anular la apelación judicial ya existente.
17. Que es necesario dejar en claro que si se pretende que la conversión del procedimiento -con los efectos antes señalados constituye una medida necesaria para lograr el saneamiento del régimen previsional, no por eso quedaría excluida del control de constitucionalidad que corresponde a los tribunales y en última instancia a esta Corte, a fin de establecer mediante el examen de la razonabilidad si el referido artículo 24 no burla las garantías superiores, examen que debe ser más cuidadoso y estricto cuando la causa que se invoca para aplicar dicha norma lleva a desatender la consideración oportuna de reclamos relativos a contingencias contempladas por el sistema de seguridad social.
18. Que si bien es cierto que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma trascendencia institucional y que el acierto o conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que quepa pronunciarse al Poder Judicial, no lo es menos que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran, o cuando consagran una manifiesta iniquidad (confr. Fallos: 304;972; 305:159; 308:418; 311:395, 460, 1435 y 2478; 307:906 y causa: B.205. XXIV Bozzano, Edgardo c/ Estado Nacional, del 23 de junio de 1995 [ED, 166-34]).
19. Que la garantía constitucional de la defensa en juicio y el debido proceso no se agota en el cumplimiento formal de los trámites previstos en las leyes adjetivas, sino que se extiende a la necesidad de obtener una rápida y eficaz decisión judicial que ponga fin a los conflictos y situaciones de incertidumbre, evitando, dentro de los límites de lo razonable y conforme a las circunstancias de cada caso, una dispendiosa y eventualmente inútil actividad jurisdiccional; así lo exige, por lo demás, el propósito de afianzar la justicia enunciado en el preámbulo de la Constitución Nacional (Fallos: 298:312; 300:1102; 302:299; 311:1644 y voto del juez Fayt en la causa C.019.XXII Compañía Arenera del Río Luján c. De Castro, del 1º de setiembre de 1992).
20. Que este Tribunal reitera que al tratarse de créditos de naturaleza previsional, su contenido alimentario exige una consideración particularmente cuidadosa a fin de que, en los hechos, no se afecten sus caracteres de integrales e irrenunciables, ya que las prestaciones correspondientes tienden a la cobertura de los riesgos de subsistencia y ancianidad, que se hacen manifiestos en los momentos de la vida en que la ayuda es más necesaria, lo que no se compadece con la posibilidad de que las sentencias dilaten sin término la decisión de las cuestiones sometidas a los jueces (confr. doctrina de Fallos: 293:304; 294:94; 307:135; 311:1644).
21. Que, por lo demás, no debe olvidarse que las leyes de reorganización judicial, distribución de competencia o similares, tienden a proteger a los justiciables asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones. Aunque las normas respectivas son de orden público, la misma condición tienen los preceptos legales que se hallan dirigidos a lograr la pronta terminación de los procesos cuando no se oponen a ello principios fundamentales que pudieran impedirlo (Fallos: 305:1105; 307:569 y 311:621). Si para obtener ese propósito es indispensable remover los obstáculos que pudieran encontrar los jueces para desempeñar eficazmente sus funciones, tal hecho no lleva como correlato necesario el alterar aquellos fines protectores desplazándose mediante interpretaciones que sólo conducen a atribuir más importancia a los medios que se instrumentan para alcanzarlos que a aquéllos en sí mismos (acordada Corte Suprema de la Justicia de la Nación Nº 15 de 1987 y Fallos: 311:1644).
22. Que, en ese sentido, deben ponderarse además los innumerables inconvenientes que irrogaría a la jubilada la conversión establecida por el art. 24 cuando, a los 73 años y después de un trámite que lleva más de cuatro años, debería reiniciar un nuevo juicio cuya competencia se ha asignado, actualmente, a los juzgados federales de primera instancia de la seguridad social creados por el art. 1º de la ley 24.655 [EDLA, 1996, Bol. 31-5], situación que ha llevado al Tribunal a dictar la acordada 45/96 por la cual se estableció que la operatividad del art. 7º de la ley mencionada quedaba supeditada a la instalación y funcionamiento de esos juzgados, como también que hasta tanto no se produjera dicha circunstancia debía continuar el trámite de las causas ante los tribunales en que se hallaran radicadas.
23. Que, en el caso, las razones expresadas bastan para demostrar que la conversión dispuesta por el artículo 24 de la ley 24.463, lesiona derechos esenciales garantizados por la Ley Suprema y no constituye una reglamentación razonable de las normas superiores en juego (arts. 14 bis, 18 y 28 de la Constitución Nacional); en consecuencia, debe declararse su inconstitucionalidad para el caso ya que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto, de modo tal que llegue a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional o su aplicación torne ilusorios derechos por ellos consagrados, le es ilícito al juzgador apartarse de tal precepto y dejarlo de aplicar a fin de asegurar la primacía de la Ley Fundamental, como medio de afianzar la justicia que está encargado de administrar. Esa atribución moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos contra los abusos posibles de los poderes públicos (confr. Fallos: 308:857; 311:1937).
24. Que esta conclusión no implica limitación o restricción alguna para que el organismo previsional formule las presentaciones conducentes ante la cámara en defensa de la legitimidad del acto administrativo, pues la facultad de aquél para integrar el debate judicial no depende del reconocimiento que le otorga la ley 24.463 para actuar como contraparte en el proceso, sino que está ínsito en el carácter de las funciones públicas que desarrolla, como ente de aplicación y control de las leyes de la seguridad social y, en esa condición, nada impide su participación en la controversia para actuar en resguardo de los intereses que representa -que son los de la comunidad en general y en procura de una mejor aplicación por los jueces de la ley o doctrina legal (confr. doctrina de Fallos: 240:297; 243:398 y sus citas y 313:1417).
25. Que, por último, cabe señalar que resulta prematuro el tratamiento de los restantes agravios desarrollados por la recurrente respecto de otras disposiciones de la ley 24.463,ajenas a la conversión del procedimiento, pues corresponde a la cámara pronunciarse sobre las cuestiones que suscite la continuación del trámite de la causa en esa instancia de conformidad con lo resuelto en esta sentencia.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se declara la inconstitucionalidad para el caso de la conversión dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463. Notifíquese y devuélvase. - Julio S. Nazareno (según su voto). - Eduardo Moliné O´Connor (según su voto). - Carlos S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López (según su voto). - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto Vázquez (por mi voto).
VOTO DEL SEñOR PRESIDENTE DOCTOR DON JULIO F. NAZARENO, DEL SEñOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINé O´CONNOR Y DE LOS SEñORES MINISTROS DOCTORES DON GUILLERMO A. F. LóPEZ Y DON ADOLFO ROBERTO VáZQUEZ. - Considerando: 1º Que contra el pronunciamiento de la sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que dispuso la conversión del trámite de esta causa -radicada y pendiente de sentencia al nuevo procedimiento establecido por la ley 24.463 y la remisión del expediente a la ANSES, la actora dedujo recursos de apelación ordinario y extraordinario (fs. 50, 52/53 y 54/58). El a quo concedió el primero y postergó la sustanciación del segundo (fs. 68 vta. y 69). El memorial respectivo y su contestación obran a fs. 75/87 y 91/91 vta.
2º Que el recurso ordinario de apelación resulta procedente de acuerdo con lo dispuesto por el art. 19 de la referida ley, habida cuenta de que la resolución impugnada impide continuar el proceso de revisión del acto administrativo recurrido para ante la cámara e impone el retroceso del estado de la causa a la instancia administrativa anterior, de modo que debe equipararse a la sentencia definitiva susceptible del remedio intentado (confr. doctrina de Fallos 314:303; causa H.45.XXIV H.E.M.A.R.S.A. S.A.C.I.F.I. c/ Dirección Nacional de Vialidad s/ nulidad de resolución, fallada por esta Corte con fecha 27 de octubre de 1994 y sus citas).
3º Que la titular se agravia de la conversión del proceso ordenada según el art. 24 de la citada ley 24.463 porque, según sostiene, anula la apelación judicial y los actos procesales cumplidos en la cámara hasta que se dictó el pronunciamiento impugnado; retrograda el trámite del expediente -sin respetar el principio de radicación a una etapa precluida al interponer aquel recurso y la obliga a iniciar un nuevo pleito sujeto a defensas que no existían en el sistema anterior y a múltiples instancias ordinarias de revisión, lo que se aparta de la regla de celeridad y sencillez en los procedimientos destinados a proteger contingencias sociales amparadas por la Constitución Nacional y equivale a declarar la caducidad de todas las actuaciones producidas desde la resolución administrativa.
4º Que, sobre la base de tales argumentos, la apelante plantea la inconstitucionalidad del art. 24 de la ley 24.463 por lesionar las garantías de defensa en juicio, del debido proceso y del juez natural (art. 18 de la Constitución Nacional), los principios de igualdad y supremacía constitucional y los derechos adquiridos bajo la vigencia de la ley anterior, a la vez que objeta la validez constitucional de otras disposiciones de aquel cuerpo legal, ajenas a la conversión del trámite ordenada en la sentencia.
5º Que, por su lado, al contestar los agravios la ANSES sostiene que el procedimiento establecido por la ley mencionada se adecua a las normas de la Constitución Nacional; que el plazo de gracia concedido a ese organismo por el art. 24 para contestar las demandas se halla justificado por la gran cantidad de casos en los que deberá intervenir en primera instancia; que la conversión del trámite de la causa no lesiona el principio de preclusión pues el único acto procesal cumplido después de la apelación fue el sorteo del tribunal que iba a decidir la cuestión, motivo por el cual la aplicación de esa norma sólo afecta dicho sorteo, lo que no resulta lesivo de las garantías superiores invocadas por la actora.
6º Que el organismo previsional aduce también que la ley 24.463 se halla dirigida a lograr un mejor funcionamiento del Poder Judicial y a evitar el colapso del sistema previsional que se habría producido de haberse mantenido la situación de hecho existente en la cámara al tiempo de la sanción de la ley; que no menoscaba el principio del juez natural porque abarca a todos los juicios en trámite en el tribunal sin referirse a ninguna causa en particular y que la jubilada no ha demostrado en qué medida la norma tachada de inconstitucional le causa gravamen.
7º Que la naturaleza y alcance de la cuestión constitucional introducida por el beneficiario, justifican advertir que no es del resorte de este Tribunal pronunciarse sobre el mérito, acierto o conveniencia del nuevo régimen procesal establecido por la ley 24.463 para la impugnación judicial de los actos de la ANSES, pues lo único que se encuentra en discusión es concretamente el perjuicio derivado de la conversión del trámite de la causa dispuesta según el art. 24 de esa norma legal, cuya validez constitucional ha sido cuestionada.
8º Que, al respecto, importa destacar que la titular solicitó el reajuste previsional el 15 de mayo de 1992, sobre la base de estimar confiscatorio el régimen de movilidad aplicado a su beneficio de acuerdo a la documentación del empleador acompañada como prueba y al criterio jurisprudencial invocado en su petición (fs. 24/30). La ANSES sólo dictó resolución el 18 de abril de 1994 desestimando el reclamo (fs. 35/35 vta.), decisión que motivó que la jubilada dedujera recurso de apelación por ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social con fecha 11 de octubre de 1994, tribunal al que fue elevada la causa por el organismo previsional conforme a las descripciones de los arts. 8, inc. a, y 10 de la ley 23.473 (fs. 40/48).
9º Que después de haber quedado radicado el expediente en la instancia judicial desde el 25 de octubre de 1994 y de haber sido sorteado a la sala II el 22 de diciembre de ese año, actuaciones que fueron consentidas por las partes (fs. 48 vta./49), la alzada -transformada en tribunal federal dispuso aplicar el art. 24 de la ley 24.463 (B.O. 30 de marzo de 1995) que establece la conversión inmediata de los trámites pendientes de sentencia al nuevo procedimiento para impugnar las resoluciones de la ANSES, procedimiento que consiste en una demanda de conocimiento que debe ser interpuesta en primera instancia dentro del plazo de caducidad fijado por el art. 25, inc. a de la ley 19.549 y contestada por aquélla en el término -instituido como excepción para estos supuestos de 6 meses (confr. arts. 15, 24 y 33, ley citada). Como consecuencia de ello, la cámara ordenó la devolución del expediente al ámbito administrativo.
10. Que asiste razón a la apelante al sostener que lo decidido lesiona el principio de preclusión pues si bien es cierto que -como lo señala el señor Procurador General las leyes sobre procedimiento y competencia son de orden público y se aplican a las causas pendientes (Fallos: 181:288; 274:64; 295:62; 306:1223, 1615 y 2101), también lo es el que este principio ha sido limitado a los supuestos en que no se venga a privar de validez a los actos procesales cumplidos o a que se deje sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes anteriores (Fallos: 98:311; 200:180; 249:343; 275:109; 281:92; 302:263 y 306:1223, 1615 y 2101 y 314:280).
11. Que esto último es, precisamente, lo que sucedería en el caso si se admitiera la conversión del procedimiento dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463 para las causas en trámite, pendientes de sentencia, radicadas en la ex Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, en la medida en que la recurrente -como se ha señalado dedujo la apelación para ante ese tribunal el 11 de octubre de 1994, de acuerdo con los arts. 8, inc. a, y 10 de la ley 23.473 y dicho recurso importó la iniciación de la etapa judicial tendiente a revisar el acto de la ANSES en la alzada.
12. Que, en esas condiciones, la conversión del procedimiento conduce a negar la existencia y validez del recurso de apelación deducido con arreglo a la legislación en vigor al tiempo en que la actora cumplió con esa carga procesal y le impone la exigencia de iniciar un nuevo juicio, mediante una demanda sumaria ante los juzgados de primera instancia, a fin de impugnar la misma resolución que había apelado para ante la cámara por el trámite de la ley 23.473, lo que equivale a decir que la aplicación de esa norma configura un caso claro de retrogradación del proceso con manifiesta lesión de los principios de preclusión y adquisición procesal.
13. Que al interponerse la apelación antes de que fuera sustituido ese recurso por una demanda contenciosoadministrativa, quedó consumada la facultad prevista en el procedimiento legal para ese caso y no cabe volver, sin afectar gravemente las reglas del debido proceso, a un estadio anterior a esa presentación con el argumento de que la conversión sólo implica adaptar o adecuar dicha apelación al nuevo trámite, lo que mejoraría la situación de la actora en la defensa de sus derechos. Contrariamente a ello, el cambio ritual implica retrotraer el estado procesal de la causa a la instancia administrativa previa y reiniciar el cómputo de plazos de impugnación que se hallaban fenecidos, a la vez que obliga a la jubilada a presentar una demanda judicial para evitar consentir la resolución que -cabe reiterarlo ya había apelado en tiempo y forma.
14. Que, al respecto, conviene recordar que tanto el principio de progresividad como el de preclusión procesal reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia independiente y razonablemente pronta, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente con desmedro de la garantía constitucional de la defensa en juicio. De modo eminente, pues, obedecen al imperativo de satisfacer una exigencia consustancial al respecto debido a la dignidad de la persona (confr. Fallos: 305:913 y 1753; 307:1608; 308:273; 312:2434; 314:1399 y causa A.277.XXIV Administración Nacional de Aduanas s/ denuncia contrabando, fallada con fecha 28 de setiembre de 1993 [ED, 157-190]), lo que alcanza una significación especial en esta materia en que la postergación de la decisión judicial para imponer el replanteo de la impugnación que se había introducido en el recurso de apelación mediante su reformulación por vía de demanda ante un tribunal de grado inferior, desbarata una situación consolidada a favor del beneficiario y conduce a una privación de justicia respecto de derechos de naturaleza alimentaria que gozan de protección constitucional (art. 14 bis de la Constitución Nacional).
15. Que adquiere particular relevancia señalar que aquí no se trata de una mera modificación legal de la competencia de los jueces, cuestión que -con la salvedad antes formulada en principio no afecta la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 17:22; 163:231 y 310:2845). La conversión de esta causa al nuevo proceso importa lisa y llanamente suprimir el recurso judicial interpuesto válidamente, sacar el expediente del conocimiento de los jueces para retrotraer su estado procesal a la época en que se dictó la resolución administrativa, y someter a la titular a la contingencia de ver clausurada la posibilidad de acceder a una decisión sobre el fondo de la cuestión frente a la eventualidad -nada incierta en reclamos de esta naturaleza de no poder afrontar dentro del plazo de caducidad -por razones biológicas o económicas la misma carga procesal que antes había cumplido conforme a derecho.
16. Que del mensaje de elevación del proyecto de la ley de solidaridad previsional surge que la reforma se halla orientada a resolver los aspectos del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones que continúan generando un déficit estructural y a restablecer la solidaridad en dicho régimen. Para fundar el cambio del procedimiento de revisión judicial de los actos que otorguen o denieguen beneficios o reajustes, se expresa que se transfiere la Cámara Nacional de la Seguridad Social al fuero federal, estableciendo un trámite acorde con el derecho de defensa en juicio que el Estado debe tener en las causas a las que sea sometido. Estas motivaciones sólo aluden a la índole de las resoluciones administrativas cuya impugnación judicial debe efectuarse por el nuevo régimen vigente, pero no alcanzan para justificar la retrogradación de la causa que había sido recurrida ni para privar de efectos a los actos cumplidos por el tribunal al amparo de la preclusión, ello sin desatender a la situación de desequilibrio financiero que sustentó la ley 24.463, pues no se advierte razón alguna vinculada a esa circunstancia o de solidaridad que autorice a recomenzar el juicio al punto de anular la apelación judicial ya existente.
17. Que es necesario dejar en claro que si se pretende que la conversión del procedimiento -con los efectos antes señalados constituye una medida necesaria para lograr el saneamiento del régimen previsional, no por eso quedaría excluida del control de constitucionalidad que corresponde a los tribunales y en última instancia a esta Corte, a fin de establecer mediante el examen de la razonabilidad si el referido artículo 24 no burla las garantías superiores, examen que debe ser más cuidadoso y estricto cuando la causa que se invoca para aplicar dicha norma lleva a desatender la consideración oportuna de reclamos relativos a contingencias contempladas por el sistema de seguridad social.
18. Que si bien es cierto que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como última ratio del orden jurídico y que el acierto o conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que quepa pronunciarse al Poder Judicial, no lo es menos que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran, o cuando consagran una manifiesta iniquidad (confr. Fallos: 304;972; 305:159; 307:906; 308:418; 311:395, 460, 1435 y 2478; y causa: B.205.XXIV Bozzano, Edgardo c/ Estado Nacional, del 13 de junio de 1995).
19. Que, en el caso, las razones expresadas bastan para demostrar que la conversión dispuesta por el artículo 24 de la ley 24.463, lesiona derechos esenciales garantizados por la Ley Suprema y no constituye una reglamentación razonable de las normas superiores en juego (arts. 14 bis, 18 y 28 de la Constitución Nacional); en consecuencia, debe declararse su inconstitucionalidad para el caso ya que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto, de modo tal que llegue a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional o su aplicación torne ilusorios derechos por ellos consagrados, le es lícito al juzgador apartarse de tal precepto y dejarlo de aplicar a fin de asegurar la primacía de la Ley Fundamental, como medio de afianzar la justicia que está encargado de administrar. Esta atribución moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos contra los abusos posibles de los poderes públicos (confr. Fallos: 308:857; 311:1937).
20. Que esta conclusión no implica limitación o restricción alguna para que el organismo previsional formule las prestaciones conducentes ante la cámara en defensa de la legitimidad del acto administrativo, pues la facultad de aquél para integrar el debate judicial no depende del reconocimiento que otorga la ley 24.463 para actuar como contraparte en el proceso, sino que está ínsito en el carácter de las funciones públicas que desarrolla, como ente de aplicación y control de las leyes de seguridad social y, en esa condición, nada impide su participación en la controversia para actuar en resguardo de los intereses que representa -que son los de la comunidad en general y en procura de una mejor aplicación por los jueces de la ley o doctrina legal (confr. doctrina de Fallos: 240:297; 243:398 y sus citas y 313:1417).
21. Que, por último, cabe señalar que resulta prematuro el tratamiento de los restantes agravios desarrollados por la recurrente respecto de otras disposiciones de la ley 24.463, ajenas a la conversión del procedimiento, pues corresponde a la cámara pronunciarse sobre las cuestiones que suscite la continuación del trámite de la causa en esa instancia de conformidad con lo resuelto en esta sentencia.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se declara la inconstitucionalidad para el caso de la conversión dispuesta por el art. 24 de la ley 24.463. Notifíquese y devuélvase. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O´Connor. - Adolfo Roberto Vázquez. - Guillermo A. F. López.
