Busquets de Vitolo, Adelina c. Provincia de Mendoza
Buenos Aires, 13 de agosto de 1998.- Vistos los autos: Recurso de hecho deducido por Adelina Busquets de Vitolo en la causa Busquets de Vitolo, Adelina c. Provincia de Mendoza, para decidir sobre su procedencia.
Considerando: 1. Que contra el pronunciamiento de la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza que rechazó la demanda tendiente a que se declarara la inconstitucionalidad del art. 27 de la ley 5811 en razón de que el monto de la reducción del haber de pensión -30%- no resultaba confiscatorio en relación a las concretas circunstancias de la causa, la actora interpuso el recurso extraordinario cuya denegación motivó la presente queja.
2. Que los agravios de la apelante tendientes a demostrar la arbitrariedad del fallo remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho local, materia propia de los jueces de la causa y ajena -como regla y por su naturaleza a esta instancia excepcional. Además, la sentencia cuestionada se basa en fundamentos de igual carácter que, más allá de su acierto o error, resultan suficientes para sustentar lo decidido.
3. Que, en cambio, resulta formalmente procedente la apelación federal en cuanto se ha puesto en tela de juicio la validez del art. 27 de la ley provincial 5811 bajo la pretensión de ser repugnante a los arts. 14 bis, 17 y 18 de la Constitución Nacional, y la decisión ha sido favorable a la validez de la norma provincial (art. 14, inc. 2, ley 48).
4. Que la actora obtuvo de la caja previsional de la provincia el beneficio de pensión, el que a partir del año 1988 se liquidó sobre la base del cargo legislativo desempeñado por su esposo, según la ley 2687, vigente en virtud de la ley 3931, y el art. 32 de la ley 2960. Con posterioridad, la legislatura provincial sancionó la ley 5811 general de sueldos, cuyo art. 27 cambió el sistema de remuneración del personal en servicio activo. A partir de diciembre de 1991 la caja provincial liquidó el haber a la aquí recurrente conforme a aquella ley. Ello motivó que la pensionada planteara acción de inconstitucionalidad de esa norma, por considerar vulnerado el derecho adquirido a su status de pensionada conforme a la ley del cese y a su derecho de propiedad.
5. Que cabe destacar que es ajeno al ámbito cognoscitivo de esta Corte todo lo relativo a la interpretación de los preceptos legales impugnados, debiéndose aceptar -en principio la que han dado los tribunales locales en uso de sus facultades propias y exclusivas, por lo que corresponde únicamente decidir si tal hermenéutica se halla o no en contradicción con las disposiciones constitucionales que sirven de base al recurso (confr. Fallos, 186:356 y 310:2039, voto en disidencia de los jueces Caballero y Belluscio).
6. Que con el alcance expuesto resulta conducente determinar si lo dispuesto por la norma impugnada, cuya aplicación condujo a reducir en un 30% el monto del haber pensionario a partir de diciembre de 1991, ha importado alterar un aspecto sustancial del derecho que le asiste y lesiona su estado de pensionada, o bien se trata de una limitación justificada en razones superiores que no conlleva una quita confiscatoria ni afecta un derecho adquirido.
7. Que desde antaño este Tribunal ha tenido que dirimir conflictos suscitados por rebajas a las prestaciones previsionales establecidas legalmente en algunos casos, o bien como resultado de modificaciones producidas en los sistemas de movilidad, circunstancias que dieron origen a la elaboración de su conocida doctrina sobre los derechos adquiridos y la distinción elaborada entre el status de jubilado y la cuantía de las prestaciones a las que se tiene derecho por invocación de las normas aplicables (Fallos: 170:12 y 173:5; entre otros).
8. Que, además, se ha resuelto en forma reiterada que los montos de los beneficios previsionales pueden ser disminuidos para el futuro sin menoscabo de la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional cuando razones de orden público o de interés general lo justifiquen, siempre que la reducción no resulte confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada (Fallos: 170:12; 300:616 y 303:1155), como así también que evaluando las circunstancias en cada caso se han aceptado diversos porcentajes de reducción como no lesivos de los derechos de los agentes pasivos (Fallos: 307:1921; 310:991; entre otros).
9. Que el dictado de la ley 5811 general de sueldos de la administración pública local -más allá de que el procedimiento utilizado para cumplir sus fines no haya sido del todo feliz- no ha modificado los requisitos por los cuales la pensionada adquirió su status, sino que su finalidad fue la de reestructurar el sistema de remuneraciones del personal en servicio activo -estableciendo un cierto porcentaje con carácter no remunerativo y ello se reflejó indirectamente en los montos de los beneficios de quienes se encuentran en pasividad, produciendo una reducción para el futuro del 30%. De ahí que la cuestión a dilucidar se limita a resolver si tal quita ha sido fundada en razones de orden público e interés general y si, además ha importado una reducción confiscatoria.
Ello es así pues el Tribunal ha decidido que la determinación de la ley aplicable al beneficio jubilatorio es relevante para la apreciación de los requisitos substanciales que se requieren para la adquisición del derecho a obtener jubilación, pero no conduce a cristalizar el haber del agente activo sobre el cual se aplicarán las pautas del régimen que correponda, teniendo en cuenta la naturaleza sustitutiva de la prestación en los términos señalados (causa B.449 XXVI Barreiro, David Alberto y otros c. Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal s/ordinario, sentencia del 15 de julio de 1997).
10. Que al contestar la demanda el Poder Ejecutivo provincial manifestó que la sanción de la ley cuetionada obedeció a un imperativo impostergable de ordenar y racionalizar el fárrago legislativo vigente, y a fs. 18 vta. citó jurisprudencia en la que se invocan razones de orden público, como la estabilidad de la caja previsional local. Tal afirmación -aunque bastante escueta fue posteriormente mantenida y probada según surge del expediente administrativo agregado por cuerdafs. 89/90-.
11. Que, por otro lado, el régimen de la ley provincial 2867 -al establecer un haber proporcional con la remuneración correspondiente al cargo desempeñado por el afiliado en el momento del cese y una actualización en función de dicha retribución (arts. 6º y 7º)- establece una prestación previsional de naturaleza sustitutiva, de modo que el conveniente nivel del haber jubilatorio sólo se considera alcanzado cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que habría correspondido de haber continuado en actividad. Pero ello es así en la medida en que se cumpla con cierta exigencia básica, como la existencia de un tiempo mínimo de servicios con aportes efectivos, toda vez que este requisito general sustenta la procedencia de todo beneficio jubilatorio dentro de los regímenes previsionales vigentes y se vinvula con los principios básicos que hacen al equilibrio económico financiero de todo sistema de este tipo (Fallos: 310:2694, entre otros).
12. Que, en efecto, las jubilaciones y pensiones no constituyen una gracia o un favor concedido por el Estado, sino que son consecuencia de la remuneración que percibían como contraprestación laboral y con referencia a la cual efectuaron sus aportes y como débito de la comunicad por dichos servicios, por lo que, en tales condiciones, una vez acordadas configuran derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior podría abrogarlos ni reducirlos más allá de lo razonable.
13. Que sobre la base de tales parámetros y, en el caso concreto de autos, en razón de que la pensionaria pudo obtener su beneficio conforme a que su cónyuge se había jubilado en virtud de una ley de excepción que permitió reconocer y computar servicios en forma implícita -a fin de obtener que la caja de la provincia fuese la caja otorgante por los que no se habían hecho aportes oportunamente, y que, además, otorgaba facilidades para cumplir con esa obligación a valores prácticamente históricos, sin haber cumplido su cónyuge un tiempo de servicio efectivo mínimo -pues se desempeñó como diputado provincial por un período de 6 años sin haber hecho aportes oportunamente, corresponde concluir en que la quita del 30% en el monto del haber pasivo no es violatoria de los arts. 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional.
14. Que en efecto, mientras que para poder acceder al beneficio jubilatorio de excepción, la generaldiad de los funcionarios y empledos públicos provinciales tienen que cumplir en forma efectiva servicios por un período bastante mayor y con aportes descontados de su remuneración mensual, la recurrentre obtuvo tal beneficio sin que se cumplieran tales exigencias, lo que evidencia que tal reducción no sería arbitrariamente desproporcionada ni confiscatoria, paticularmente si se tiene en cuenta que este Tribunal en reiteradas oportunidades -en épocas de estabilidad económica ha aceptado ese porcentaje de reducción (Fallos: 305:2108 y 2126).
15. Que, finalmente, cabe destacar que la garantía consagrada en el art. 14 bis de la Carta Magna no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto en cuanto a la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo. Y ello es así, toda vez que el contenido y alcance de esa garantía no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificable sino que, por el contrario, son susceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. De ahí que no resulta irrazonable ni violatorio del principio de igualdad jurídica que una legislación -en el caso provincial tenga en miras garantizar el fondo común con que se paga a todos los beneficiarios de la caja provincial -en cuanto han prestado servicios y realizado los aportes exigidos por la ley- en desmedro de situaciones paticulares como las acontecidas en el sub lite.
16. Que lo expuesto no importa expedirse acerca de la legitimación de la aplicación de la ley 5811 a quienes se encuentran en actividad, pues aparte de no ser una cuestión debatida en el sub lite, ello deberá ser previamente objeto de examen, discusión y resolución por la justicia provincial dentro de su ámbito propio.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el fallo apelado. Con costas en el orden causado en razón de la índole de la prestación. reclamada. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O Connor (en disidencia). - Augusto César Belluscio. - Enrique S. Petracchi (en disidencia). - Antonio Boggiano (su voto). - Guillermo A. F. López (en disidencia). - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto Vázquez.
VOTO DEL SEñOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO. - Considerando: Que el suscripto coincide con los considerandos 1º a 10 del voto de la mayoría.
11. Que en tal sentido cabe destacar que con la reforma de la Constitución Nacional de 1994 se han incorporado con jerarquía constitucional -como complementarios de los derechos y garantías reconocidos en la primera parte de nuestra Carta Magna los derechos consagrados en ciertos tratados internacionales. En lo que aquí respecta, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social..., habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado (art. 22). En análogo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que Los Estados Partes se compremeten a adoptar providencias... para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación... en la medida de los recursos disponibles (art. 26).
12. Que tales referencias, que vinculan los beneficios sociales a las concretas posibilidades de cada Estado, resultan idóneas para interpretar el alcance de la movilidad aludida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional. Por ello, la atención a los recursos disponibles del sistema puede constituir una directriz adecuada a los fines de determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria en el momento de juzgar sobre el reajuste de las prestaciones o de su satisfacción.
13. Que, por otro lado, el régimen de la ley provincial 2687 -establece un haber proporcional con la remuneración correspondiente al cargo desempeñado por el afiliado en el momento del cese y una actualización en función de dicha retribución (arts. 6° y 7°)- establece una prestación previsional de naturaleza sustitutiva, de modo que el conveniente nivel del haber jubilatorio sólo se considera alcanzado cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido de haber continuado en actividad. Pero ello es así en la medida en que se cumpla con cierta exigencia básica, como la existencia de un tiempo mínimo de servicios con aportes efectivos, toda vez que este requisito general sustenta la procedencia de todo beneficio jubilatorio dentro de los regímenes previsionales vigentes y se vincula con los principios básicos que hacen al equilibrio económico financiero de todo sistema de este tipo (Fallos: 310:2694, entre otros).
14. Que, en efecto, las jubilaciones y pensiones no constituyen una gracia o un favor concedido por el Estado, sino que son consecuencia de la remuneración que percibían como contraprestación laboral y con referencia a la cual efectuaron sus aportes y como débito de la comunidad por dichos servicios, por lo que, en tales condiciones, una vez acordadas configuran derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior podría abrogarlos ni reducirlos más allá de lo razonable.
15. Que sobre la base de tales parámetros y, en el caso concreto de autos, en razón de que la pensionaria pudo obtener su beneficio conforme a que su cónyuge se había jubilado en virtud de una ley de excepción que permitió reconocer y computar servicios en forma implícita -a fin de obtener que la caja de la provincia fuese la caja otorgante por los que no se habían hecho aportes oportunamente, y que, además, otorgaba facilidades para cumplir con esa obligación a valores prácticamente históricos, sin haber cumplido su cónyuge un tiempo de servicio efectivo mínimo -pues se desempeñó como diputado provincial por un período de 6 años sin haber hecho aportes oportunamente, corresponde concluir en que la quita del 30% en el monto del haber pasivo no es violatoria de los arts. 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional.
16. Que, en efecto, mientras que para poder acceder al beneficio jubilatorio de excepción, la generalidad de los funcionarios y empleados públicos provinciales tiene que cumplir en forma efectiva servicios por un período bastante mayor y con aportes descontados de su remuneración mensual, la recurrente obtuvo tal beneficio sin que se cumplieran tales exigencias, lo que evidencia que tal reducción no sería arbitrariamente desproporcionada ni confiscatoria, particularmente si se tiene en cuenta que este Tribunal en reiteradas oportunidades -en épocas de estabilidad económica ha aceptado ese porcentaje de reducción (Fallos: 305:2108 y 2126).
17. Que, finalmente, cabe destacar que la garantía consagrada en el art. 14 bis de la Carta Magna no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto en cuanto a la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo. Y ello es así, toda vez que el contenido y alcance de esa garantía no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificada sino que, por el contrario, son susceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. De ahí que no resulta irrazonable ni violatorio del principio de igualdad jurídica que una legislación -en el caso provincial tenga en miras garantizar el fondo común con que se paga a todos los beneficiarios de la caja provincial -en cuanto han prestado servicios y realizado los aportes exigidos por la ley- en desmedro de situaciones particulares como las acontecidas en el sub lite.
18. Que lo expuesto no importa expedirse acerca de la legitimación de la aplicación de la ley 5811 a quienes se encuentran en actividad, pues aparte de no ser una cuestión debatida en el sub lite, ello deberá ser previamente objeto de examen, discusión y resolución por la justicia provincial dentro de su ámbito propio.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador Genberal, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el fallo apelado. Con costas en el orden causado en razón de la índole de la prestación reclamada. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase. - Antonio Boggiano.
DISIDENCIA DEL SEñOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINé O CONNOR Y DE LOS SEñORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUILLERMO A. F. LóPEZ. - Considerando: 1º Que a fin de que el organismo administrativo determinara el haber inicial de la pensión, la interesada optó por el cargo de diputado provincial que había desempeñado el causante (art. 1°, ley 2687). Sobre esa base se le liquidó el 75% del 82% del sueldo quepor todo concepto percibían los legisladores en ejercicio de sus funciones. La pertinente liquidación se efectuó considerando dos ítem del nomenclador: código 020, que constituía la dieta legislativa, y código 023, que correspondía a los gastos de representación (ambos de naturaleza remunerativa).
2º Que, posteriormente, la ley 5811 que, entre otros temas, modificó el escalafón general de los empleados públicos, dispuso en su art. 27 que la remuneración mensual de los legisladores de la provincia, se determinará del siguiente modo; el importe que resulte de aplicar el coeficiente noventa y cinco centésimos (0,95) sobre la remuneración que corresponda al gobernador. Dicha remuneración se denomina asignación de la clase constituyendo el setenta por ciento (70%) dieta y el resto compensación funcional de las mayores erogaciones que origina el efectivo desempeño de la función, que revestirá el carácter de no remunerativo.
3º Que a partir de la vigencia de dicha norma se suprimió el rubro 023, por lo que la retribución del legislador en actividad pasó a integrarse del siguiente modo: el 70% lo constituye la dieta y el restante 30% corresponde a la compensación funcional. El traslado de la nueva modalidad a las prestaciones previsionales tuvo como consecuencia que el 75 del 82% al que tenía derecho la actora, no fuese calculado sobre el 100% de los sueldos que perciben los activos, sino sobre el renglón denominado dieta, lo cual se traduce en una quita equivalente al 30% del total que se le abonaba.
4º Que contra el pronunciamiento de la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza que rechazó la demanda tendiente a que se declarara la inconstitucionalidad del art. 27 de la ley 5811, sobre la base de estimar que el monto de la reducción no resultaba confiscatorio en el caso, ya que no se había afectado el principio de proporcionalidad con los aportes ingresados por el causante a la caja provincial, ni el derecho adquirido a la prestación, la actora dedujo el recurso extraordinario cuya denegación motiva la presente queja.
5º Que los planteos propuestos suscitan cuestión federal para habilitar la instancia extraordinaria, pues la apelante solicitó que se declarara la invalidez de la referida norma local por estimar que su contenido era contrario a expresas garantías consagradas en los arts. 14 bis, 17 y 18 de la Constitución Nacional y la decisión definitiva dictada por el superior tribunal de la causa ha sido favorable a la validez de la norma provincial (art. 14, inc. 2º, ley 48).
6º Que la actora sostiene que dicha decisión vulnera el principio de congruencia pues el a quo, después deestimar notoriamente insuficientes los argumentos expresados por la demandada para justificar la razonabilidad de la normaen cuanto imputa un 30% de lo que perciben los legisladores en actividad a un rubro de carácter no remunerativojustificó su aplicación al caso con fundamentos arbitrarios que lesionan derechos adquiridos que cuentan con protección constitucional.
7º Que, en tal sentido, afirma el apelante que se incurrió en un grave error de juzgamiento al vincular el litigio a cuestiones atinentes a la movilidad de las prestaciones invocando la doctrina de este Tribunal, pues ese aspecto era ajeno a la concreta cuestión planteada; que se agravia también porque el fallo califica de insuficiente la contribución del causante a la formación del fondo de la caja provincial, dado que las cotizaciones realizadas cumplían con los requisitos legales exigidos para acceder a la prestación y habían ingresado en su totalidad en el organismo otorgante en razón del cargo efectuado por los períodos sin aportes y la posterior transferencia del capital y los intereses a la caja otorgante.
8º Que, al respecto, cabe señalar que desde antiguo el Tribunal ha tenido que dirimir conflictos suscitados por rebajas a las prestaciones previsionales establecidas legalmente en algunos casos, o bien como resultado de modificaciones producidas en los sistemas de movilidad, circunstancias que dieron origen a la elaboración de su conocida doctrina sobre los derechos adquiridos y la distinción elaborada entre el status de jubilado y la cuantía de las prestaciones a las que se tiene derecho por invocación de las normas aplicables (Fallos: 170:12 y 173:5; entre otros).
9º Que, por otra parte, la Corte destacó que no corresponde a los jueces juzgar sobre la oportunidad, conveniencia o eficacia de las medidas implementadas por los otros poderes del Estado en ejercicio de las funciones que les son propias, sino que su misión esencial es efectuar el control de compatibilidad de la ley o reglamento en juego con las garantías o derechos amparados por la Constitución Nacional. En situaciones de emergencia se admitió que los derechos patrimoniales puedan ser suspendidos o limitados de manera razonable, en aras del bien general de la comunidad, en tanto no se altere su sustancia (Fallos: 172:21; 204:195 y 359; 243:449 y S. 779 XXXVIII Steiman, Santiago c. Sarrible, Pedro José s/consignación de alquileres del 20 de agosto de 1996).
10. Que, en el examen de los agravios planteados resulta conducente determinar si lo dispuesto por el art. 27 de la ley 5811, cuya aplicación condujo a suprimir del haber el rubro 023 correspondiente a los gastos de representación que le habían sido liquidados a la interesada desde la concesión de la prestación y durante un lapso prolongado, hiere o altera un aspecto sustancial del derecho que le asiste y lesiona su estado de pensionada, o bien se trata de una limitación justificada en razones superiores que no conlleva una quita confiscatoria ni afecta un derecho adquirido.
11. Que el Tribunal ha señalado que es preciso diferenciar entre el monto de las prestaciones, aspecto con relación al cual no existen derechos adquiridos, y los rubros que integran dicha prestación. Estos últimos son los elementos naturales que fijan el estado de pasividad que no pueden ser alterados por una ley posterior sin vulnerar la integridad de los beneficios de la seguridad social, que se encuentran garantizados por el art. 14 bis de la Ley Fundamental (Fallos: 307:135, 1921, 1962, 2115; 308:188, 394, 2038; 313:914; 314:534 y 315:665).
12. Que, desde esa perspectiva, le asiste razón a la apelante en cuanto objeta la validez constitucional del art. 27 de la ley 5811, que ordenó la exclusión del rubro 023 correspondiente a los gastos de representación que le habían sido liquidados desde la concesión de la pensión y durante más de tres años, toda vez que el proceder adoptado infiere una lesión a un bien incorporado a su patrimonio, por lo que corresponde declarar procedentes los agravios que guardan nexo directo con las garantías superiores que se invocan como vulneradas.
13. Que, no constituye óbice a lo expresado la ponderación del a quo respecto de la cuantía de los montos ingresados por el causante a la caja provincial, ya que tal limitación no cuenta con respaldo legal. En efecto, las prestaciones previsionales no están, en el sub judice, en relación económica con los aportes efectuados, pues rige el derecho de adopción del beneficiario con arreglo a los requisitos de la legislación aplicable al caso, y el régimen de reciprocidad jubilatoria (decreto 9316/46, ratificado por la ley 12.921) para el cómputo de los servicios nacionales, provinciales y municipales, cuya finalidad esprecisamenteresolver los problemas creados con referencia a servicios prestados en diferentes regímenes.
Por ello, y oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo de acuerdo a lo expresado. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y remítase. - Eduardo Moliné OConnor. - Enrique S. Petracchi - Guillermo A. F. López.
